2026年8月31日早上，我在手機上翻開《大公報》國際版，整個版面幾乎只講一件事：美國加州高鐵。

版面中央是一條從2008年延伸到2026年的時間軸：線路圖、橋墩、荒地和一列尚未真正駛上軌道的高鐵列車，被放在同一張報紙上，最刺眼的不是某一個數字，而是標題裏的那句話——「立項18年，一軌未鋪」。

2008年，加州選民以52.7%對47.3%的微弱多數，通過建設連接舊金山與洛杉磯的高速鐵路提案。按照最初設想，項目預算約330億美元，首期計劃在2020年前後投入使用。到今天，項目已經投入巨額資金，土建工程並非毫無進展，高架橋、路基、防音牆等工程已經出現，但正式高鐵鋼軌仍未開始鋪設，完整線路的成本估算也早已遠遠超過最初預算。

十八年，差不多是一個孩子從出生走進大學的時間。對於普通納稅人而言，所謂「工期延誤」並不是報告上的一行字，而是一代人的等待：稅已經繳了，土地被徵了，社區被切開了，橋墩也立起來了，但列車仍沒有開進生活。

這張報紙讓我馬上想起幾天前從倫敦去牛津路上談論的話題。

一、從倫敦到牛津，鐵路發源地的現實反差

前幾天，朋友開車帶我從倫敦去牛津。距離並不算遠，但車速並不快，窗外是農田、村莊和保存多年的老房子，天空不時落雨。一路上，我們談到英國鐵路，也談到HS2。

英國是現代鐵路時代的重要發源地。1825年，斯托克頓-達靈頓鐵路開通，通常被視為現代公共鐵路時代的開端。兩百年後，英國仍擁有世界一流的工程、金融、法律和專業服務人才，但它正在為一條倫敦至伯明翰的高速鐵路付出越來越高的代價。

這裏必須把事實說準確。HS2不是「一公里都沒有建」，它已經修建了大量隧道、橋樑、路基和車站，工程實物並不為零；但如果以市民能不能真正坐上高鐵為結果口徑，到今天仍沒有一公里線路投入商業載客營運。

英國政府2026年5月重新評估後，將HS2總成本上調至877億至1027億英鎊。首批列車預計要到2036年至2039年，才能在倫敦西部Old Oak Common與伯明翰之間運行；包括倫敦Euston總站及相關工程在內，完整建設還需要更長時間。

更值得注意的是，英國政府自己承認，成本增加中只有大約三分之一可以歸因於通脹，其餘相當部分來自原規劃遺漏、成本低估和低效交付。這意味着，HS2面對的不只是建築材料漲價，而是更深層的決策、設計、合同和組織問題。

坐在去牛津的車上，我想到一個很樸素的問題：一個國家有錢、有技術、有大學、有工程師，為什麼仍可能修不好一條高鐵？

這也正是加州高鐵和英國HS2共同提出的問題。兩個項目的地理條件、人口密度、法律體系和交通結構都不一樣，不能簡單橫向比較，更不能把所有問題歸結為某種政治標籤，但它們至少說明了一件事：現代大型基礎設施最稀缺的，往往已經不是水泥、鋼鐵和工程師，而是把土地、資金、審批、法律、社區利益和長期政治承諾組織到一起的能力。

二、大工程真正吞噬的不只是工程成本

傳統預算會告訴我們，一條高鐵的成本主要來自土地、隧道、橋樑、軌道、車輛、信號和人工，但制度經濟學提醒我們，現實世界中的交易從來不是免費的。

科斯的重要貢獻，正是揭示交易成本和產權安排會影響企業與制度的組織方式，因此，評價一個大型基礎設施項目，不能只計算「工程造價」，還要計算「總組織成本」。這個成本不僅包括施工支出，也包括尋找信息、談判、審批、徵地、訴訟、融資、監督、修改合同和協調部門的成本，還包括政策反覆造成的風險溢價，以及項目遲遲不能投入使用所形成的機會成本。

加州高鐵就是一個典型案例：它需要面對大量機構審批、土地取得和跨部門協調；線路經過一些小鎮時，當地居民面對的也不是抽象的制度問題，而是十分具體的生活變化：隔音牆和高架橋可能把社區切開，一些商鋪需要搬遷，但高鐵又未必在當地設站。

站在土地所有者、居民、環保機構和地方政府各自的立場上，提出異議、要求聽證和爭取補償，都可能是理性的。現代社會也不應以「效率」為名，輕易犧牲產權、環境和社區利益。但真正的問題在於，當幾十個審批主體、數千個產權主體和多個政治層級都擁有局部否決能力，卻沒有一個制度中心能夠綜合公共收益、私人損失、時間約束和財政邊界，並在充分協商後作出具有最終性的決定，個體理性就可能累積成整體失靈。

這就是大型項目最容易出現的一種組織困境：不是沒有人管理，而是太多人只管理自己的一小段，沒有人對最終結果負責。每一個部門都可以證明自己依法履職，每一個利益相關者都可以證明自己的訴求合理，最後卻沒有人能夠回答：列車究竟什麼時候開？

所以，制度成熟並不等於程序越多越好，也不等於審批越快越好，真正成熟的制度，應當能夠把衝突公開化，把損失可計算化、把補償制度化、把責任具體化、把決策最終化，它既不能讓少數人的合法權利被一紙命令碾過，也不能讓任何一個局部利益無限期拖住全局。

三、中國高鐵為什麼應從2008年算起？

中國究竟從哪一年開始建設高鐵，需要先把口徑說清楚。

如果追溯技術積累，中國在鐵路提速、秦瀋客運專線和高速鐵路標準研究方面的探索開始得更早，但如果以350公里級現代高速鐵路投入商業營運為標誌，中國高鐵時代的起點應當放在2008年8月1日——那一天，全長約120公里、設計時速350公里的京津城際鐵路開通，北京與天津之間的運行時間縮短到約半小時。2009年12月26日，全長1069公里的武廣高鐵開通，則標誌着中國高鐵從短距離城際示範，進入跨區域、長距離和網絡化擴張階段。

這裏有一個非常值得注意的歷史巧合。2008年，京津城際開通，中國現代高鐵進入大規模建設和營運時代；同一年，加州選民批准建設連接舊金山和洛杉磯的高速鐵路，英國HS2雖然正式項目稍晚，但從政策醞釀、規劃到大規模建設，也基本處在同一個時代背景之中。也就是說，三者並不是相隔幾十年的不同技術世代，而大體是同一時期面對高速鐵路這一現代基礎設施命題。

十八年過去，結果卻形成了極其鮮明的對照。截至2025年底，中國高鐵營運里程達到5.04萬公里，佔全球高鐵總里程約七成，超過世界其他國家高鐵里程的總和；從2008年京津城際開通到跨過5萬公里，中國只用了十七年左右。

與此同時，加州高鐵至今尚未形成投入商業載客營運的高速鐵路；英國HS2雖然已經進行了大量實體工程建設，但普通乘客真正坐上HS2仍要等待多年。

把這三個時間軸放在一起，真正值得研究的已經不僅是「誰修得快」，而是為什麼面對大體同一時期啟動的超級基礎設施，不同制度和組織方式會產生如此巨大的時間差。

中國高鐵當然不能簡單歸結為勞動力便宜、土地取得容易或者政府能夠集中力量。它首先建立在一個長期穩定的全國網絡規劃之上。2004年版《中長期鐵路網規劃》提出「四縱四橫」，2016年進一步擴展為「八縱八橫」。一條線路不是孤立審批、孤立融資和孤立營運，而是被放進全國人口流動、城市群發展、產業布局和區域協調的整體網絡之中。

其次，中國在長期建設中形成了相對統一的技術標準、工程接口、裝備體系和營運規則。規模擴大以後，設計經驗可以複製，供應鏈可以穩定，設備能夠批量生產，施工組織能夠持續學習，單位成本和試錯成本隨之下降。我們看到的是列車速度，背後真正起作用的卻是標準化、產業鏈和知識積累的速度。

更重要的是，高鐵具有顯著的網絡外部性和協調失靈。單個企業很難自行解決跨區域土地、長期融資、技術標準、線路銜接和區域利益分配。政府在這裏承擔的核心職能，不是代替所有企業，而是先把市場無法自行完成的公共協調做起來，再讓設計、施工、裝備、服務和商業開發在統一框架中發揮專業能力。

因此，中國高鐵真正值得西方國家研究的，並不是簡單複製某種行政體制，而是一種「複雜系統集成能力」：先形成穩定而清晰的長期目標，再把規劃、土地、資本、技術、標準、建設和營運壓縮到同一條責任鏈中，減少每一個環節反覆談判、彼此否決和政策搖擺所產生的組織成本。

四、中國經驗也有邊界：執行力不能代替決策質量

但如果由此得出「政府權力越大越好」「程序越少越有效」，結論同樣站不住腳。

執行效率和決策質量是兩件不同的事：方向正確時，強大的組織能力能夠迅速把公共收益變成現實；方向錯誤時，同樣的能力也可能把錯誤更快、更大規模地固化為沉沒成本。

大型項目至少面對三種錯誤成本：第一種是選擇錯誤——修了不該修的項目；第二種是執行錯誤——本來應該修，卻以過高成本和過長時間完成；第三種是延誤錯誤——項目方向正確，卻因無休止的協調和反覆決策錯過產業與發展窗口。

一些西方項目的問題，是高度警惕第一種風險，卻長期低估第三種風險。為了避免作出錯誤決定，制度不斷增加新的評估、複核和否決節點，結果是「防錯機制」本身變成了最大的成本。

中國模式的潛在問題則相反：它通常善於壓低延誤成本和執行成本，但在某些情況下，可能低估項目選擇錯誤、需求高估和長期財政約束。

真正優良的制度，不是在「強政府」和「自由市場」之間站隊，而是讓項目選擇、項目執行和項目糾錯形成閉環。前期要有獨立的成本收益評估和真實需求測試，建設中要有明確的里程碑、硬預算約束和責任主體，營運後要檢驗客流、現金流和區域經濟效果。一旦基礎條件發生根本變化，也必須保留暫停、縮減甚至退出的機制。

換句話說，西方經濟體確實需要學習中國降低協調成本、保持政策連續性和進行系統集成的能力；中國也需要持續吸收西方在產權保護、公開論證、獨立審計和風險約束方面的長處。制度進步不是用自己的長處嘲笑別人的短處，而是承認對方解決了自己尚未解決好的問題。

五、北部都會區，不是一項普通地產工程

這也是為什麼我認為加州高鐵和HS2的故事，對香港建設北部都會區具有直接啟示。

北部都會區不是一個普通的新市鎮，更不是簡單增加土地供應的房地產工程，它承載的是香港未來產業結構、城市空間和經濟地理的一次重新布局。「南金融、北創科」的新格局，意味着北都不僅要解決居住問題，還要承擔創新科技、新型工業化、現代物流、生命健康、人工智能以及與深圳、大灣區協同發展的功能。

這類超級區域開發，恰恰最考驗一個經濟體的組織能力。因為北都需要在同一片區域內，同時處理土地、村落和棕地作業安置、濕地保護、住房、鐵路、公路、電力、供水、數據基礎設施、大學、實驗室、醫院、口岸，以及深港之間的人流、物流、資金流和數據流。

人工智能、生命健康、先進製造和現代物流，也不是掛上一塊產業牌子就會自然出現。AI看起來存在於雲端，實際上高度依賴土地、電網、數據中心、算力、冷卻系統、通信網絡和長期資本；生命健康產業需要濕實驗室、中試平台、醫院場景、監管制度和跨境要素流動。數字經濟越向物理世界深入，對基礎設施和組織能力的要求反而越高。

北都因此面臨一個典型風險：每一個專業部門都按照自己的規則順序推進，每一項審批單獨看都沒有錯，合起來卻可能錯過產業窗口。土地等規劃，規劃等審批，審批等基建，基建建好再等企業，而企業看到時間不確定又不願先投入，最後形成的不是產業集群，而是一條不斷相互等待的鏈條。

香港過去的優勢，是法治健全、產權清晰、專業服務成熟、資本市場發達、財政紀律較強，但它的潛在弱點，則是部門分工過細、程序層層疊加、決策容易趨向規避責任，久而久之，就可能出現一種十分危險的狀態：人人都對「不出錯」負責，卻沒有人對「把事情做成」負責。

但是，香港正在出現一個很重要的現實反例——沙嶺數據園區。

2026年3月2日，特區政府公布沙嶺數據園區用地招標結果，將總面積超過11萬平方米的用地批予香港潤江智算科技有限公司，其最終控股公司為潤澤智算科技集團股份有限公司。項目採用「雙信封制」評審，非價格建議佔70%、價格建議佔30%，土地標價5.81億港元。

這個安排本身就很值得研究。政府並沒有簡單地把一塊產業土地交給「出價最高者」，而是把投資規模、產業貢獻、技術能力和履約方案納入資源配置。這已經不是傳統土地財政的單一思維，而是在嘗試用市場機制選擇最有能力創造長期產業價值的經營者。

按照中標承諾，沙嶺數據園區總樓面面積約25萬平方米，其中88%用於高端數據中心；預計42個月內開始營運，由開發至投入營運首三年估算累計投資規模達到238億港元。這裏必須特別說明，238億港元並不是簡單意義上的「整個項目總投資」，準確口徑是從開發至投入營運首三年的累計投資規模。到2032年，園區預計可提供18萬PFLOPS算力，相當於政府公布招標結果時香港現有算力規模的36倍。

但真正讓我認為這個項目值得寫進北都制度討論的，是另外一個數字：26天——3月2日，政府公布批地；3月28日，項目正式舉行動工儀式。從政府公布結果到企業進場、動工、奠基，不到一個月。創新科技及工業局局長孫東在現場也明確表示，集團在「短短一個月」內便進場、動工和奠基。

對於香港而言，這不是一個普通的工程節點。一個大型數據園區涉及土地、建築、道路、排水、消防、電力、環境、機電等多個系統。為了推進項目，特區政府由數字政策辦公室牽頭成立專班，匯集北部都會區統籌辦事處、屋宇署、土木工程拓展署、渠務署、消防處、警務處、環境及生態局、機電工程署、運輸署、路政署等多個部門協同推進。

從加州高鐵18年的漫長協調，到HS2不斷延後的時間表，再回到香港沙嶺26天從批地走到動工，這個對比的意義並不是要證明「越快越好」，而是說明程序、法治與效率並非天然對立，真正的問題是能不能把原本串列、分散、彼此等待的行政流程，重新組織成圍繞結果負責的協同機制。

沙嶺至少證明了一件事：香港並非天然缺乏執行力，只要目標清晰、責任主體明確、跨部門機制真正建立，香港完全可以在既有法治和市場框架內顯著降低重大項目的組織成本。

而北部都會區真正需要的正是把這種重點項目上的「非常態效率」，逐步沉澱為可以複製的「常態制度能力」。

六、有為政府的最高境界不是替代市場，而是讓市場更有效

沙嶺案例之所以重要，還因為它恰好回答了一個長期困擾香港的問題：所謂「有為政府」，究竟應該「有為」到什麼程度？

答案不是政府把所有事情都做了，更不是政府代替企業判斷技術路線、產品需求和商業成敗。

真正的有為，是政府在市場無法自行協調的地方承擔責任：確定長期方向，建設公共基礎設施，統一規則和標準，解決土地與跨部門協調，承擔必要的前期公共風險，並為私人資本建立穩定、透明、可預期的進入和退出機制。

所謂「高效市場」，也不是政府退出以後任由資本自行其是。沒有清晰規劃、可靠基礎設施、可執行合同和穩定預期，市場不會自動變得高效，只會把制度不確定性轉換為更高的融資成本、更短的投資期限和更強的觀望情緒。

從制度經濟學來看，政府與市場其實都是降低交易成本的制度安排，只是各自擅長解決不同的問題。

市場擅長價格發現、資源配置、競爭選擇和創新。一家企業應該採用哪種技術、生產什麼產品、消費者願意支付多少錢、哪家公司經營得更好，這些問題通常應該交給市場。政府如果試圖替企業回答，容易出現信息不足、激勵錯位和資源誤配。

但是，一條跨越多個地區的鐵路如何規劃，一片數萬公頃的新市區如何安排交通、電力和供水，一座大型算力中心所需的電網和通信基礎設施如何提前建設，一個科技產業集群所需的土地、大學、實驗室、人才住房和公共服務如何同步到位，這些事情都需要大量主體同時行動，任何單個企業都沒有能力，也沒有足夠激勵完成整體協調——這就是政府應該出現的地方。

所以，我更願意把「有為政府+高效市場」理解為一種清晰的制度分工：政府負責降低交易成本和組織成本，市場負責提高資源配置效率和創新效率。

沙嶺恰恰是一個現實樣本。政府首先通過規劃和招標明確土地用途，再以「雙信封制」把產業貢獻放到比單純地價更重要的位置；項目落地後，又成立跨部門專班減少行政摩擦。但園區最終能否把238億港元級別的累計投入轉化為真實客戶、算力利用率、現金流和產業集群，並不是政府可以包辦的，必須交給企業、資本和市場檢驗。

這才是有為政府與高效市場真正的有機結合：政府把市場原本無法跨越的制度門檻降下來，市場則對項目最終有沒有經濟價值作出裁決。

對北部都會區而言，這個邊界尤其重要。如果北都最終仍按照過去幾十年的房地產開發邏輯推進——政府整理土地，地產商買地，建設住宅和商業物業，然後依靠土地升值完成投資回報——那麼北都可能成為一個更大的新市鎮，卻未必能夠成為香港新的經濟增長極。

北都真正需要形成的是產業生態：人工智能需要算力中心、電力、數據、科研機構和風險資本；生命科技需要大學、醫院、實驗室、臨床資源和監管體系；先進製造需要廠房、供應鏈、物流和工程人才。這些東西不能等房地產建完以後再慢慢補，而必須在規劃階段就同步進入。

沙嶺數據園區因此不能只被理解成一座數據中心。更重要的問題是，圍繞18萬PFLOPS級的規劃算力，香港能否進一步吸引基礎模型、AI應用、機器人、金融科技、科研平台、數據服務和跨境數字產業鏈，形成真正的集群效應。

一座算力中心只是資產；圍繞算力中心形成產業生態，才是經濟增長。這中間仍然需要政府和市場繼續分工：政府提供基礎設施和制度條件，企業發現商業機會；政府負責連接土地、電力、大學和跨境資源，資本市場負責給優秀企業定價和融資。

香港最大的優勢恰恰在這裏。香港不僅擁有政府組織資源，更擁有國際資本市場。因此，北部都會區完全可以探索一種新的產業發展模式：政府建設和組織產業基礎設施，市場篩選企業，資本市場放大優秀企業的價值。

對於香港中小上市公司而言，北都也不應該只是由大型地產商和公營機構參與的超級工程，能源、數據、智慧水務、醫療服務、現代物流、園區營運、機器人和科技成果產業化，都可以被拆分為具有明確現金流、營運責任和績效標準的投資場景，讓真正具有產業能力的企業進入。

融資機制同樣需要創新。香港可以把基礎設施債券、產業基金、保險資金、長期機構資本、REITs以及土地增值回收機制結合起來，將一次性財政支出轉化為可以長期配置的現金流資產。但所有創新都必須服從硬預算約束，不能把收益市場化、把最終風險無限回到政府。

尤其重要的是，香港應該把「延誤成本」正式納入重大項目的績效評價。一個項目沒有超出原預算卻比計劃晚五年完成，並不能算成功，因為五年間流失的企業、人才、稅收、住房供應和技術窗口，可能遠高於賬面工程成本。加州高鐵和HS2最深刻的教訓之一，正是公共部門往往非常重視花了多少錢，卻沒有把「沒有按時交付」視為同樣嚴重的經濟損失。

我甚至認為，未來香港重大項目可以嘗試建立一張「時間資產負債表」：項目原計劃什麼時候完成，實際什麼時候完成，每延遲一年造成多少住房供應、投資、就業和產業機會損失。這樣，「不作決定」本身也會成為一種需要承擔成本的決定。

結語

今天再回頭看《大公報》那一整版加州高鐵報道，我腦子裏其實出現了四幅畫面。

第一幅，是美國加州中央谷地。十八年前，人們投票決定建設高鐵，十八年後，橋墩已經出現，土地已經徵收，巨額資金已經投入，但真正載着乘客高速運行的列車仍然沒有出現。

第二幅，是幾天前我從倫敦去牛津的路上。英國是現代鐵路的發源地，兩百年前，鐵路從這裏改變世界；兩百年後的今天，HS2已經建設多年、投入巨額資金，但普通英國人真正坐上這條高鐵，仍然要等待很多年。

第三幅，是中國。2008年8月1日，京津城際開通；同一年，加州選民批准建設加州高鐵，差不多同一個歷史起點，十八年後中國高速鐵路營運里程已經超過5萬公里，約佔全球七成。

而第四幅畫面，就在香港。3月2日，沙嶺數據園區批地；3月28日，企業已經進場、動工、奠基。這個26天的案例當然不能簡單類比一條跨州、跨城市的高鐵，但它至少證明，香港有能力通過清晰目標、市場化選擇和跨部門協同，把組織成本壓下來。

這也正是北部都會區未來最值得堅持的方向。香港既不能簡單複製內地，也不能機械照搬歐美，真正有機會建立的是另一種組合：把中國長期規劃、基礎設施建設和複雜系統組織能力，與香港的法治、產權保護、國際資本、專業服務和市場機制結合起來。

二十一世紀真正稀缺的已經不只是資本，也不只是技術。資本全球都在尋找回報，技術也在快速擴散，真正越來越稀缺的是：一個社會有沒有能力把資本、技術、土地、能源、人才、規則和公共利益，在合理時間內組織成一個可以運行的系統。這就是組織能力，也是一種經常沒有直接出現在GDP統計裏的競爭力。

真正優秀的制度，本來就應該同時做到兩件事：既防止政府做錯事，也防止政府因為害怕做錯事而什麼都做不成。所以，「有為政府」最重要的「為」，不是政府做得越來越多，而是讓整個社會內耗得越來越少；「高效市場」最重要的「效」，也不是政府什麼都不管，而是在清晰規則、穩定預期和充分競爭之下，讓每一寸土地、每一度電、每一筆資本和每一個人的創造力，都流向真正能夠創造長期價值的地方。

十八年，可以建成五萬公里高鐵，也可以仍在等待第一列真正投入商業營運的高速列車，這個差別表面上是鐵路，背後其實是制度與組織成本。而制度最終要回答的也許就是一個最樸素的問題：我們能不能在尊重每一個人的同時，仍然把一件對整個社會重要的事情做成？

這既是加州高鐵留給美國的問題，是HS2留給英國的問題，也將是北部都會區留給香港的一場長期考試。

（作者為香港中小上市公司協會主席）