文/吳然
日前行政長官會同行政會議通過，根據《維護國家安全條例》（下稱《國安條例》）第110條訂立《維護國家安全（程序事宜）規例》（下稱《規例》），引發社會關注；有個別聲音質疑，行政長官可就案件是否涉及國家安全發出證明書的制度安排為「權力過大」。該說法既偏離法律事實，亦忽視國家安全事務的特殊性和普通法下的權力分工原則。本文試從法理、制度和實踐層面，闡明這一制度安排的正當性與必要性。
依法賦權，證明書行使有明確法律依據。行政長官發出證明書的權力，並非憑空創設，而是直接源於香港國安法及《國安條例》的明文授權。香港國安法第11條明確規定，行政長官「應當就香港特別行政區維護國家安全事務向中央人民政府負責」，第47條更直接賦予行政長官對涉國安問題出具證明書的權力：「香港特別行政區法院在審理案件中遇有涉及有關行為是否涉及國家安全或者有關證據材料是否涉及國家秘密的認定問題，應取得行政長官就該等問題發出的證明書，上述證明書對法院有約束力。」《國安條例》第110條則進一步授權行政長官會同行政會議為更有效實施國安法而訂立附屬法例，第115條更明確規定：除香港國安法第47條所述的情況外，行政長官亦可在其認為適當的情況下，就某行為或事宜是否涉及國家安全或某材料是否涉及國家秘密的認定問題，發出證明書。《規例》僅是將既有權力運作機制以成文法形式加以明確化，屬於「明晰制度」而非「新增權力」。將法律早已授予的權力誤解為「擴權」，是對立法原意的誤讀。
守土有責，證明書制度契合行政長官「特區國安事務第一責任人」的憲制地位。中央人民政府對香港特別行政區有關國家安全事務承擔根本責任，而行政長官作為特區行政機關首長，是維護國家安全的第一責任人。這要求行政長官必須能夠在國安風險出現時，依法作出及時、專業和權威的判斷。證明書制度正是實現這一責任的法律工具。面對危害國家安全的圖謀，往往涉及「國家級高手」和敏感情報，此類信息唯有行政長官層面能夠全面閱覽和綜合評估。要求司法機關在缺乏完整情報支撐的情況下自行認定國安性質，既不現實，也不符合權力配置邏輯。行政長官簽發證明書，正是其恪盡職守、擔當作為的體現。
司法尊重，證明書制度符合普通法既定的權力分工原則。按普通法傳統，法院對行政機關在國家安全事務上的評估和判斷予以尊重，是早已確立的基本原則，絕非香港獨有或國安法下的特例。美國最高法院1936年在「美國訴柯蒂斯-賴特出口公司案」（United States v. Curtiss-Wright Export Corp）中確認，總統在外交和國安事務上擁有固有、廣泛的行政權力，法院應予尊重。英國上議院在「內政大臣訴賴曼案」（Secretary of State for the Home Department v. Rehman）中亦明確，國家安全事務的評估屬於行政機關的權限範圍，法院不應以自己的判斷取代之。除此之外，英國正制定《英國國家安全（國家威脅）法案》，預計數周內即可成法。該法案旨在建立新的國家威脅組織指定制度，並新設相關刑事犯罪。最核心的條款是授予國務大臣及內政大臣一項新的權利，即內政大臣有權制定法規指定某一組織為從事外國威脅活動的組織。一旦被指定，該組織將面臨在英國境內被禁止活動、資產被凍結等限制。相比之下，香港今次《規例》只是將普通法下早已有之的「行政判斷優先」原則，在國安領域加以成文化，不存在所謂「司法受制於行政」的問題。
分工有別，證明書定性權與法院審判權各司其職。必須清晰區分「事實定性權」與「司法審判權」兩種性質不同的權力。行政長官發出證明書，其作用僅限於對「某項行為或事實是否涉及國家安全」作出認定，屬於行政機關在自身專業領域內的事實判斷。而案件是否構成犯罪、罪名是否成立、刑罰如何裁量，則完全由法院依法獨立審理和裁決。行政長官不介入個案裁判，不決定罪與非罪，不干預量刑輕重。正如保安局局長鄧炳強所言，證明書制度的目的是「法律確定性」，讓法庭不需要就國家安全定義再進行演繹，從而集中精力做好審判工作。行政長官認定事實、法院依法裁決，二者並行不悖，根本不存在所謂「行政權取代或凌駕司法權」的問題。
程序嚴謹，證明書發出有嚴格保障和有限適用範圍。與香港許多其他現行法例一樣，《規例》通過立法會「先訂立、後審議」流程，立法會有關小組委員會經過嚴謹審議，認定《規例》具備多項重要限制，包括完全不具追溯力、不適用於已完結的法律程序、不增設任何新罪行、不改變任何既有罪行的刑罰、不將任何合法行為變為罪行。行政長官李家超亦強調，每次發出證明書均「嚴謹和嚴肅」，須基於具體事實進行審慎判斷。證明書可在案件法律程序展開前或進行期間發出，但不適用於已完結的法律程序，換言之，一旦審判結果出爐即告截止，不存在所謂「事後重新定性」的可能。這些程序性限制，既防範權力的濫用風險，也保障被告人的法律確定性。
國家安全是安邦定國的基石，維護國安法律制度的完善是香港長治久安的保障。行政長官證明書制度有明確法律授權、符合普通法原則、遵循權力分工邏輯、受嚴格程序約束，合法合理、合乎慣例。正確理解這一制度，是理性看待香港法治、客觀認識「一國兩制」下國家安全法律體系的應有之義。以事實為據、以法律為準繩，支持行政長官依法履職，支持司法機關獨立審判，共同守護香港的繁榮穩定，才是社會最大的公約數。
（作者為國際法商精英會創會副主席、中西區區議員）
