文／黃衛挺

目前，特區政府正在全速編制香港首份五年規劃，勢必將成為香港發展史上的標誌性事件。誠然，香港社會對於國家五年發展規劃並不陌生，但編制香港自身的五年規劃卻是一項前所未有的探索性工作。因此，在與之相關的討論中，既有對這份承載香港未來發展的熱切期待與點讚，也不可避免地存在一些困惑、審慎觀望甚至質疑的聲音。為了更加扎實穩健地推進這項工作，有效凝聚社會共識，唯有從香港作為資本主義社會、實行自由港政策及「有限政府」治理模式的現實區情出發，釐清香港五年規劃的獨特功能定位與核心編制理念，才能從根本上消除各界不必要的疑慮與誤解，也才能從根本上確保規劃能夠真正「接地氣」、可執行、可落地，成為引領香港開創由治及興新局面的行動綱領。

一、直面爭議：五年規劃與資本主義並非不可兼容

當前，關於香港編制五年規劃的主要爭議與疑慮，核心聚焦於一點：在長期奉行自由市場理念和「積極不干預」政策的香港，引入一個通常與國家計劃經濟體制相關聯的「五年規劃」概念，是否意味着對資本主義核心價值的否定？是否標誌着政府角色將從傳統的「守成者」向「積極主導者」徹底轉型？簡而言之，五年規劃到底能否與香港的資本主義制度兼容共生？

要回答這個問題，我們首先必須跳出概念上的刻板印象，以發展的、辯證的眼光審視「規劃」本身的內涵演變。縱觀國家五年規劃的演進歷程，我們可以清晰地看到一條從「計劃」到「規劃」的深刻轉型軌跡。在內地改革開放前及初期，「五年計劃」確實帶有強烈的指令性色彩，是中央政府配置資源、管理經濟的核心工具。

然而，隨着社會主義市場經濟體制的建立與完善，原有的指令性「計劃」已無法適應一個市場化水平不斷提高、經濟體量規模高速擴張，並加速融入全球市場的新興經濟體。因此，從「十一五」開始，「五年計劃」正式更名為「五年規劃」。這一字之差，絕非簡單的文字遊戲，而是體現了治理理念與方式的根本性變革。

在全新的「規劃」語境下，其內涵發生了兩大關鍵轉變：其一，性質上強調「三性」，即戰略性、宏觀性和政策性。這意味着規劃不再事無巨細地規定微觀經濟活動，而是着眼於國家發展的長遠戰略、宏觀格局和政策導向。其二，作用上區分「剛性」與「引導」。

五年規劃在宏觀治理中發揮着不可替代的戰略導向作用，對各級政府工作構成了明確的、具有約束力的目標要求；然而，對於企業、家庭等微觀主體而言，規劃更多是提供預期、引導投資和規範行為的「風向標」與「參考系」，而非具有強制力的「命令」。正如歷次國家規劃開篇所明確指出的，其主要目的是「闡明國家戰略意圖，明確政府工作重點，引導規範市場主體行為」。因此，現代意義上的國家五年規劃，對政府自身是「硬約束」，對市場與社會則主要是「軟引導」。

基於上述內涵轉變，五年規劃可以簡單解構為未來一段時期國家發展「戰略願景」與政府「施政綱領」的有機結合體。作出這一區分具有至關重要的實踐意義，因為它成功拆解了「規劃」與「制度」之間的所謂對立。

從「戰略願景」角度看，制定長遠發展戰略是全球化時代各類經濟體的普遍做法，與制度屬性無關。許多發達的資本主義國家和地區都有各種形式的戰略規劃或願景文件。例如，歐盟理事會定期發布的《戰略議程》和諸如《歐洲綠色協議》、《數字歐洲計劃》等產業戰略，旨在塑造其未來的競爭力與凝聚力。美國雖無全國性的綜合性五年規劃，但其政府、軍方及智庫頻繁發布針對關鍵領域（如半導體、人工智能、生物技術）的國家戰略報告，如《先進製造業國家戰略》、《網絡安全戰略》等，實質上扮演了類似「戰略規劃」的角色。可以說，謀劃長遠、設定戰略目標，是任何追求發展和競爭力的政府或經濟體的理性選擇。

從「施政綱領」角度看，這更是資本主義體制下的標準動作和慣例。在多數實行選舉政治的地區，政治候選人在競選時會公布其「競選綱領」，成功當選後，執政者需向議會和社會提交詳細的「施政報告」或「施政綱領」，闡述其任期內的政策重點、目標和具體措施。例如，美國總統的年度《國情咨文》、英國首相的國會演講，以及各國內閣發布的施政計劃，在功能上都屬於對未來一段時期政府工作的系統規劃和承諾。

因此，將「五年規劃」置於「戰略願景」與「施政綱領」的結合體這一框架下來理解，它與資本主義制度並非不可兼容。事實上，對於香港自身而言，五年規劃的元素和實踐本就蘊含在其既有的治理體系之中，並非憑空而來的「外來物」。戰略願景層面，特區政府發展局發布的《香港2030＋：跨越2030年的規劃遠景與策略》，便是一份展望香港長遠空間發展與土地供應的戰略性文件。在施政綱領層面，行政長官的「競選政綱」、每年發表的施政報告及配套的施政綱領，以及財政司司長發表的年度財政預算案，共同構成了特區政府的短期至中期「政策規劃包」。香港首份五年規劃，恰恰可以看作是對這些既有元素的系統化整合、長遠化延伸和戰略化提升，旨在彌補香港在跨任期、跨領域綜合性戰略規劃方面的短板，使政府施政更具前瞻性、連續性和協同性。

二、直擊核心：香港五年規劃背後的「大本大源」

既然編制五年規劃在理念上可行，那麼接下來的關鍵便在編制一份什麼樣的香港五年規劃、如何編制這份五年規劃，這涉及到了幾個方向性根本性的問題，即香港五年規劃的「大本大源」。

其一，名實之辯：規劃的名稱與範疇。「名不正則言不順」，規劃的名稱直接定義了其內涵與格局。國家的五年規劃全稱是「國民經濟和社會發展五年規劃」，名義上聚焦經濟與社會，但實際內容早已擴展至經濟、政治、文化、社會、生態文明「五位一體」的總體布局，並涵蓋國防、外交、「一國兩制」、黨的建設等方方面面，成為一個包羅萬象的「國家發展總綱」。

對於香港而言，五年規劃當取何名？又應涵蓋哪些範疇？這是需要率先研究確定的頂層設計問題。在這方面，澳門特別行政區的實踐經驗提供了寶貴且直接的參照。從國家「十三五」規劃開始，澳門主動對接國家規劃，編制了《澳門特別行政區五年發展規劃（2016-2020年）》，並在「十四五」時期編制了第二份五年發展規劃。澳門的五年規劃力求將國家戰略與澳門自身發展需求相結合，內容上涵蓋了「優化民生、多元發展、宜居城市、公共治理、區域合作」等多個重點領域。香港在編制首份規劃時，可研究澳門案例，借鑒其處理「一國」與「兩制」關係、界定規劃範圍與重點的方法。當然，香港不同於內地，與澳門的區情也有差異，到底是仿效國家規劃的「大而全」還是有所側重、有所取捨，仍應以穩妥、可行為要，實事求是、慎重考量後確定。

其二，規劃重點：在「三大特徵」與「三大關係」中找準坐標和關鍵任務。具體而言，規劃內容的確定必須植根於香港獨特的體制機制，並妥善處理好幾組核心關係。香港與內地的不同，集中體現在三個根本特徵上：實行資本主義制度、自由港與開放型經濟體制，以及「小政府、大市場、大社會」的有限政府模式。同時，香港編制規劃，還必須置於複雜的內外部環境中考量，核心是處理好中央和特區的關係、政府和市場的關係，以及香港與世界的關係。從這「三大特徵」與「三大關係」出發，秉持目標導向與問題導向相結合的原則，香港五年規劃的功能定位應重點聚焦於「長短內外」四個維度，實現精準發力。

「長」，即鍛造與放大香港已有的獨特優勢。這是目標導向的體現。香港的優勢在於其卓越的營商環境、普通法制度、自由開放的市場、便捷的融資平台、頂尖的專業服務和遍及全球的經貿網絡。規劃必須堅持「鍛長板」，思考如何進一步鞏固和提升這些核心競爭優勢，並精準對接「國家所需」。例如，如何強化國際金融中心地位，服務內地實體經濟發展並助力人民幣國際化；如何提升國際航運、貿易中心功能，助力國家加快構建新發展格局；如何發揮高校科研優勢，成為國家創新體系中的重要一極；如何利用中西文化交融特色，擔當中外文化藝術交流中心。規劃的目標，是讓「香港所長」在服務「國家所需」的過程中，實現自身更大的價值，締造更美好的未來。

「短」，即破解香港發展存在的深層次矛盾與問題。這是問題導向的要求。香港社會積累的深層次問題，如土地房屋供應短缺、貧富差距較大、產業結構相對單一、青年向上流動空間受限、安老扶弱等民生壓力，是影響社會和諧穩定的痛點、難點。五年規劃不能迴避這些「短板」，而應充分發揮政府的民生建設職能，並借助融入粵港澳大灣區發展的巨大腹地優勢，在增加土地供應、發展新興產業、改善社會福利、推動社會流動等方面，設定務實可行的階段性目標和政策措施，展現政府解決問題的決心與路徑。

「內」，即加快融入和服務國家發展大局。這是香港發展的根本方向。規劃必須清晰、準確地界定香港在新時代國家改革開放和現代化建設中的定位與作用。這不僅僅是參與「一帶一路」倡議、粵港澳大灣區建設等區域合作，更要從體制機制、規則銜接、要素流通、民生融合等層面，規劃出深度融入的具體路徑。例如，如何推動兩地金融市場互聯互通的深化與擴展，如何促進科技創新要素跨境便捷流動，如何構建「一小時優質生活圈」等。融入和服務國家發展大局，是香港保持長期繁榮穩定的最大機遇所在。

「外」，即鞏固提升國際競爭力與國際聯繫網絡。這是香港價值的核心依託。「背靠祖國」是香港的底氣，「聯通世界」是香港的特色。規劃必須將保持和提升香港的國際化特色放在突出位置。這包括維護普通法傳統、保持資金信息自由流動、提升高端專業服務水平、吸引國際企業和人才、積極參與國際組織和國際規則制定等。規劃應致力於鞏固香港作為「超級聯繫人」和「超級增值人」的角色，在國家「雙循環」新發展格局中，發揮不可替代的橋樑與窗口作用。

其三，規劃風格：內容、目標與重點的方法論。規劃以文字呈現，需要根據內容、目標與重點處理好「表達的藝術」。特別是要對規劃領域的屬性與主體責任進行清晰區分，秉持市場主導領域突出戰略引領，政府職責任務突出策略落地的核心思路，有針對性地採用相應的規劃文本。

對於主要由市場機制發揮決定性作用的領域，規劃內容應側重於「戰略引領」，規劃文本宜採取宏觀、定性的描述方式，重在闡明特區政府支持該領域發展的戰略方向、政策原則和欲營造的總體生態環境。其目的在於為市場提供清晰、穩定的長期預期，引導社會資源和私人資本向戰略重點領域聚集，而非規定或干預具體的市場行為和微觀決策。這充分尊重了香港自由港經濟體制和「小政府、大市場」的運行邏輯。

對於明確屬於特區政府施政職責任務和公共服務範疇的領域，規劃內容則應強調「策略落地」，規劃文本應要做到「粗細結合、腳踏實地」，不僅要設定明確的目標和方向，更要提出相對具體的實施策略、關鍵項目、資源配置思路以及可考核的量化指標。這體現了特區政府積極作為、履行主體責任、切實回應社會民生關切的決心，確保規劃的可執行性與可問責性。

最後，規劃銜接：找準自身的「比例尺」。五年規劃並非孤立存在，它必須與香港既有的長遠願景和年度施政安排有機銜接，為此，五年規劃編制要找準這個「比例尺」：既不能淪為現有文件的簡單重複或匯總，也不能與之脫節甚至矛盾，而應形成「長遠願景─五年規劃─年度施政」之間層層分解、逐步落實的戰略傳導體系。

三、務實推進：頂天立地，將共識轉化為共同行動

編制一份成功的五年規劃，不僅需要智慧的頂層設計，更需要扎實的推進過程，做到「頂天立地」。

一方面，要「頂天」，積極對接國家戰略，爭取中央支持。香港必須在國家發展大局中找準定位，積極對接國家「十五五」規劃。為此，在規劃編制過程中要與中央有關部門保持密切溝通，主動就涉及內地與香港協同發展的重大議題進行溝通研究。可以將一些需要國家政策支持或雙方協調推進的重大事項，在達成共識後，明確寫入規劃文本，使其成為獲中央認可、得到國家支持的共同行動綱領，從而提升規劃的可行性和權威性。

另一方面，要「立地」，廣泛凝聚本地社會共識。規劃的生命力在於執行，執行的基礎在於共識。香港社會多元、意見紛呈，特區政府必須用好用活香港成熟的公眾諮詢機制。從初步構思、框架搭建、草案形成到最終定稿，都應通過多種渠道（如諮詢文件、公眾論壇、專題工作坊、網絡問卷等），廣泛聽取各界意見和建議。這不僅是汲取民智、優化方案的過程，更是向社會闡釋規劃理念、解釋政策考量、回應公眾關切、尋求最大公約數的過程。唯有經過充分、透明、誠懇的社會諮詢，未來的規劃才能獲得更廣泛的社會認同，為後續的順利實施落地奠定堅實的民意基礎。

（作者為中國宏觀經濟研究院決策諮詢部副主任）

（來源：大公報A13：評論 2026/04/14）