文／劉兆佳

香港特區行政長官李家超最近接受專訪，透露將首次制定香港自身的「五年規劃」，就對接國家「十五五」規劃制定框架，他會親自領導跨局、跨部門、全政府的專班作統籌，對重點領域作更細緻部署。李家超強調，香港必須更積極主動對接國家「十五五」規劃，進一步發揮香港優勢，貢獻國家發展。

過去，香港曾經參加國家的「十二五」、「十三五」和「十四五」規劃，但參與的方式比較被動，更談不上主動積極對接國家的「五年規劃」。之所以如此，是因為當年特區政府和香港社會之內仍有不少人奉港英時期的「積極不干預」或「小政府、大市場」的管治信條為圭臬，不敢越雷池半步。有不少人斷言政府沒有需要、能力、人才、資源和經驗為香港做長遠規劃，勉強為之只會「好心做壞事」。也有一些人認為資本主義和市場經濟難以與政府的經濟和社會規劃並存。相反，中央卻越來越從國家發展的視角探討香港的發展，並越來越把香港的發展納入國家的發展視野和戰略之中。

從歷史角度看，李家超特首決定要為香港的發展進行「五年規劃」，是香港治理模式的一大突破，也是香港的「行政主導」原則與精神的跨越式體現。其實，由政府制定不同形式的發展規劃，在西方資本主義國家屢見不鮮，它們主要是從務實態度出發推動國家的發展和產業轉型升級，因此政府規劃與資本主義和市場經濟並不矛盾，反而是相輔相成。早在二戰後初期至1970年代，法國便制定所謂「指標規劃」（indicative planning）。它是一種政府主導但不具強制力的經濟規劃方式，目標是要推進法國的重建與經濟發展。與中央計劃經濟不同，它尊重市場機制與私營部門的自由，同時通過國家指導與協調資源運用，從而促進國家整體經濟發展。1970年代到最近十多年前，高舉「市場至上」、「反對政府干預經濟」旗幟的「新自由主義」（neoliberalism）席捲全球，政府規劃被視為「離經叛道」，絕不可取。然而，近十多年來，面對國際競爭力下降的嚴峻威脅，歐洲國家紛紛制定涵蓋面不同的經濟和產業發展規劃，務求為發展注入新動力。就連那個大力宣揚「華盛頓共識」（Washington consensus）的美國政府也不得不大搞工業政策（industrial policy），意圖振興高端製造業和激活軍事工業。所以，經濟和社會規劃並非社會主義國家的專利。

香港治理模式的一大突破

新中國成立以來到改革開放之前，一直實行指令性的「計劃經濟」。在指令計劃經濟下，生產資料和消費品主要掌握在政府手中，政府通過強制性的指令主導經濟的運作。在「計劃經濟」下，市場和民間企業的角色有限。隨着1978年改革開放，中共十四大正式提出「社會主義市場經濟」概念。自此之後，市場和民營企業在經濟發展和資源配置中發揮主導作用，政府角色轉變為宏觀調控、市場監督和公共服務等。政府基本上是通過戰略引導、政策激勵、國營企業和環境創造來影響經濟運作和走向。以此之故，國家的「五年計劃」也就改為「五年規劃」。中央通過「五年規劃」明確未來五年國家的發展方向、重點領域和核心目標，引領社會各類資源流向國家重視的領域。

作為一個自由開放和市場主導的資本主義社會，加上特區政府的資源和人才有限，香港當然不可能搞「計劃經濟」。但國家的「五年規劃」和西方的經濟和產業規劃則對香港有重要參考價值，因為無論是國家的「五年規劃」和西方的經濟和產業規劃，都在相當程度上依賴市場和民營企業來達到政府所設置的發展戰略的目標。所以，特區政府在制定香港的「五年規劃」時，最重要任務在於為香港的未來發展做頂層謀劃、政策指引、統籌協調、動員社會資源配合和適度的公共資源投放。同時，香港的「五年規劃」必須能夠密切對接和服務國家的「五年規劃」。事實上，國家主席習近平曾多次殷切要求香港對接和服務國家發展戰略。中共中央港澳工作辦公室、國務院港澳事務辦公室主任夏寶龍在今年1月26日的致辭中表達的也是這個意思。希望特區政府「各部門要在行政長官領導下，主動加強對特別行政區發展的頂層設計和戰略謀劃，做好與國家『十五五』規劃對接，增強港澳未來發展的前瞻性、主動性」。

考慮到香港本身的特殊情況和政府的有限資源和能力，在制定香港的「五年規劃」時，需要注意一些要點。

首先，香港的「五年規劃」不必如國家的「五年規劃」那樣全面，但卻需要因應國內外形勢的發展、香港面對的機遇和挑戰、中央對香港的支持和期望、國家的發展戰略、香港的競爭優勢和獨特條件，制定長遠的、對香港發展、產業轉型升級和民生改善有利的基本發展路線。第二，提出一組與發展路線相關的具體目標，並制定與實現那些目標所必須的重要政策，同時確保各個目標之間互相促進，而每個目標下的政策也必須互相配合和形成系統。第三，提出動員、組織、統籌和協調來自政府和來自社會的資源的方案，包括公帑的投入和分配。

制定長遠產業升級發展路線

第四，提出在落實發展戰略時所需要的制度和機構重組與改革。第五，香港發展的重大政策要精準對接國家的相關政策，確保兩地的政策形成合力並對國家和香港發展同時有利。第六，香港特區政府需要與中央部委特別是發改委保持緊密溝通和合作，確保香港的發展戰略能夠與國家發展戰略對接和能夠實現以香港之長、服務國家所需。第七，政府內部和社會上需要投入更大力量從事戰略和政策研究工作。最後，對於落實香港的發展戰略所會面對的各種困難和阻力要有清醒的認識，並提出各種應對和克服的可行辦法。

具體而言，特區政府制定的香港第一份「五年規劃」除了擘畫香港未來五年的發展路向外，也必須對接和服務體現在國家「十五五」規劃上的國家發展戰略。其實，「十五五」規劃建議（《建議》）已經為香港如何對接和服務國家發展戰略提供了重要指導。《建議》指出：「支持港澳更好融入和服務國家發展大局，加強港澳與內地經貿、科技、人文等合作，完善便利港澳居民在內地發展和生活政策措施。支持港澳發揮背靠祖國、聯通世界獨特優勢和重要作用，鞏固提升香港國際金融、航運、貿易中心地位，支持香港建設國際創新科技中心……支持港澳打造國際高端人才集聚高地。」這段表述中清晰指出了從中央角度，香港在哪些方面發力可以同時對國家和香港發展有利。

當然，除了對接和服務國家發展戰略外，香港也需要不斷挖掘和創造新的經濟增長點。為此，在制定香港的「五年規劃」時，特區政府需要與中央部委、內地智庫和香港社會各界集思廣益。早於2009年，特區政府中央政策組便提出了香港可以發展六大優勢產業：文化創意、醫療產業、環保產業、教育產業、創新科技和檢測認證。在該年的施政報告中更提出要發展那些產業，可惜事後跟進工作不多。過去十多年來，創新科技產業得到政府最大的重視和投入，教育產業在本港教育機構的努力下也取得了不俗的成績，但其他優勢產業的發展尚未邁出堅實步伐。然而，在新時期這些產業的發展潛力不可小覷，它們也能配合國家相關產業的發展，因此值得特區政府和社會各界在擘畫香港的未來發展時加以重視。

（作者為香港中文大學社會學榮休講座教授、全國港澳研究會顧問）

（來源：大公報A11：評論 2026/02/04）