香港中國學術研究院研究員陳欣新，2月17日在大公報《「一國兩制」實踐新階段筆談》專欄刊發文章《完善選舉制度為高質量發展提供制度保障》。

文章指出，香港特區實行的選舉制度包括行政長官的產生辦法和立法會的產生辦法，作為香港特區政治體制的重要組成部分，其改革與完善必須符合「一國兩制」方針，有利於維護國家主權、安全、發展利益，確保「愛國者治港」，符合香港特區實際情況，有利於解決因香港社會歷史形成並長期存在的深層次問題，以保持香港長期繁榮穩定。

文章指出，全國人大決定完善香港選舉制度是保障香港資本主義地方民主實踐循序漸進的撥亂反正之舉，是在總結香港特區基本法所設計的選舉制度實施以來的實踐，參考國際社會特別是主要發達國家集團的資本主義民主政治和憲治發展經驗教訓的基礎上，作出確保香港特色資本主義地方民主發展重回正軌的關鍵舉措。

文章指出，當代資本主義選舉制度及其投票機制進入發展相對停滯的平台期，迫切需要探索完善之道；歷史形成的香港獨特戰略功能仍有存續必要，並需有香港特色的資本主義地方民主選舉制度予以配合。

文章指出「一國兩制」實踐新階段香港民主選舉制度建設應正視的探索難點，「未來香港特別行政區探索完善選舉制度實踐的工作，應把選舉實踐中如何強化『良性競爭』和培養選拔『建設性不同政見』能力強的人才，作為探索的主要突破重點。」

以下為評論文章詳細內容：

完善選舉制度為高質量發展提供制度保障

陳欣新

（香港中國學術研究院研究員）

隨着香港特別行政區成立，香港重新納入國家治理體系，《中華人民共和國憲法》以及根據該憲法制定的《中華人民共和國香港特別行政區基本法》，構建了國家在香港特別行政區實行「一國兩制」的憲制基礎。中央始終堅持全面準確貫徹落實「一國兩制」、高度自治的方針，堅持秉持憲治原則治理香港，維護香港特別行政區憲制秩序，支持香港特區民主發展，保障香港特區居民依法行使民主權利。因此，香港特區實行的選舉制度包括行政長官的產生辦法和立法會的產生辦法，作為香港特區政治體制的重要組成部分，其改革與完善必須符合「一國兩制」方針，有利於維護國家主權、安全、發展利益，確保「愛國者治港」，符合香港特區實際情況，有利於解決因香港社會歷史形成並長期存在的深層次問題，以保持香港長期繁榮穩定。

一、全國人大決定完善香港選舉制度是保障香港資本主義地方民主實踐循序漸進的撥亂反正之舉

香港作為中華人民共和國不可分離的部分，一個享有高度自治權的地方行政區域，一個城市的法律及自然屬性，決定了香港特區基本法所設計的選舉制度只是地方層次的資本主義民主制度，而不能是一種主權國家層次的資本主義民主制度。這意味着不能通過選舉制度的設計和實施，使香港變相運行主權國家的憲治體制或行使相應的治理權力。選舉制度的完善程度以及香港社會的發達程度都不能改變這一性質，而只能使這一性質得到更完善、更準確的體現。

起草制定香港基本法並設計香港特區成立以後選舉制度的二十世紀八十年代中後期，國際關係趨於緩和，和平與發展成為當時世界的主題，主要發達國家通行選舉制度存在的問題及隱患還沒有突出表現出來。而香港在港英當局統治下，資本主義地方民主選舉制度建設及其實踐尚處於較初步的發展階段。當時實務界特別是學界的思考和實踐重點是如何借鑒主要發達國家和地區的資本主義選舉制度設計及其相對豐富成熟的實踐經驗，以期有利於香港特別行政區成立以後的資本主義民主機制盡快進步，為香港保持長期穩定和繁榮提供制度保障。當時全球範圍的主流觀點也認為，以直接選舉方式產生的行政長官和立法機關成員範圍越大、比例越高，越有利於社會穩定、發展，越具有進步性。而對於選舉制度發展進程中的複雜性和異化可能性及其對社會的負面影響，則普遍缺乏認識和警惕。因此，香港基本法明確提出，「行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標」、「立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至全部議員由普選產生的目標」。

不可否認，雖然絕大多數香港同胞具有愛國愛港的光榮傳統，但是，在香港特區選民中的確存在支持「港獨」的意識形態以及希望香港成為或變相成為一個具有主權國家性質的政治實體的力量。所以，香港的選舉制度以及從屬於選舉制度並為之服務的投票制度，就必須盡力確保這樣的力量所支持的政治代理人沒有通過選舉進入香港政務機構並行使相應政務權力的可能性，這是憲法和香港基本法所確定的憲制原則要求的。相應地，選舉制度的設計不可能僅單純考慮提高直接選舉的適用層級、當選比例並賦予直接投票選民更大比例的影響政務主體構成和人選的力量。

2021年3月11日第十三屆全國人民代表大會第四次會議通過的《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》明確要求，完善香港特區選舉制度，必須全面準確貫徹落實「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的方針，維護憲法和基本法確定的香港特區憲制秩序，確保以愛國者為主體的「港人治港」，切實提高香港特區治理效能，保障香港特區永久性居民的選舉權和被選舉權。該決定所確立的完善香港特區選舉制度的基本思路是：以對香港特區選舉委員會重新構建和增加賦權為核心進行總體制度設計，調整和優化選舉委員會的規模、組成和產生辦法，繼續由選舉委員會選舉產生行政長官，並賦予選舉委員會選舉產生較大比例的立法會議員和直接參與提名全部立法會議員候選人的新職能，通過選舉委員會擴大香港社會均衡有序的政治參與和更加廣泛的代表性，對有關選舉要素作出適當調整，同時建立全流程資格審查機制，進而形成一套符合香港特區實際情況、有香港特色的新的民主選舉制度。這是在總結香港特區基本法所設計的選舉制度實施以來的實踐，參考國際社會特別是主要發達國家集團的資本主義民主政治和憲治發展經驗教訓的基礎上，作出確保香港特色資本主義地方民主發展重回正軌的關鍵舉措。

二、當代資本主義選舉制度及其投票機制進入發展相對停滯的平台期，迫切需要探索完善之道

人類社會發展到今天，不論是資本主義的民主制度還是社會主義的民主制度，都還沒有實現終結代議制民主而轉入直接民主的階段跨越。這意味着選舉制度並不是實現廣大民眾直接參與社會治理、城市治理甚至國家治理，而只能是選出政治、政務代理人。因此，如何產生最具有廣泛代表性，主觀上有意願、客觀上有能力並善於為相對缺乏施政治理能力、不控制或較少控制社會資源的不同社會階層、不同利益集團的人群謀取正當合理利益的治理人才，就成為判斷衡量特定時空條件下代議制民主選舉機制完善與否的關鍵所在。

資本主義選舉制度及其實踐發展進入當代以後，特別是進入到二十一世紀以後，由於選舉基本理論和投票機制相對固定，發展前景因民主實踐的相對穩定而在相當長時期內無法出現新的突破，客觀上形成了長時間的平台期。在這種情況之下，實行資本主義多黨政治和競爭選舉制度的各國、各地區的主要政黨都逐漸不再將主要注意力放在積極擴展選民基礎，而是傾向於採取迎合「積極選民群體」、鞏固選民基本盤，分化、弱化中間選民群體，強化與主要對手陣營意識形態和利益差異的戰略戰術。相對而言，有利於固化同溫層、同質化選民陣營的選舉方式和投票方式，無法實現選舉制度的實質性改革進步，只會促使屬於不同意識形態或利益取向的選民集團，逐漸強化而不是弱化對立意識。求同存異、相互妥協以求社會最大公約數和「多階層共贏」，共同推進社會發展的目標日益成為虛幻；以極端化言行和對抗拆台的方式進行政治活動，特別是選舉惡性競爭活動，成為越來越多政治人物不分左右陣營的流行做法。

資本主義制度雖然有極強的局限性，但畢竟是人類文明發展的重要成果，具有特定時空條件下的合理性和進步性。資本主義制度發展到今天，尚未達到其最高頂點，仍會有很長的發展時間和相當的發展空間。而資本主義民主制度也仍然有相應的完善空間，絕非已經走向沒落，更談不上消亡。只是到目前為止，資本主義選舉制度特別是發達資本主義國家和地區的民主選舉制度實踐已經走到一個十字路口，向什麼方向發展尚不得而知。香港的資本主義地方民主選舉制度建設雖然起步相對較晚，實踐經驗較少，但是，在當代社會獨特的「一國兩制」條件下，完全有可能為發展完善中國特色香港資本主義社會提供重要的制度保障，完全有可能實現對其他資本主義國家和地區而言具有借鑒意義的探索。

三、歷史形成的香港獨特戰略功能仍有存續必要，並需有香港特色的資本主義地方民主選舉制度予以配合

由於複雜歷史原因，自二十世紀五十年代初以來，香港就成為實行資本主義制度的主要發達國家集團與實行社會主義制度的中國及其主體部分內地地區之間的橋樑和聯絡站，這一獨特的橋樑和聯絡站為敵對雙方共同需要而不僅是單方需要。港英當局統治時期，香港實行資本主義制度並由英國管治，能為主要發達國家集團所信任和接受；絕大多數香港居民是中國人，具有較強愛國愛港意識，能為中國政府和廣大內地同胞所信任和接受，這是香港可以成為具有敵對性的雙方都能認可的橋樑和聯絡站，且無替代者的關鍵原因。香港也因這一獨特戰略功能而在不同時期以不同實現方式獲益和發展。

社會主義制度和資本主義制度之間的相互敵對性越強，越要求香港必須能夠同時為敵對雙方提供各自所必需的足夠強的經貿利益以及利潤率足夠高的獲利空間。否則，這一橋樑和聯絡站的戰略功能，就不可能持續實現，也承受不起根本社會制度尖銳對立特別是新型冷戰條件下隨時可能激化的敵對衝突的壓力。這意味着港英統治時期的管治制度和治理政策，必然不得不犧牲不同階層的社會公平，並容忍較大幅度的貧富差距，以維持國際資本的高收益率，否則就不能提供實現上述戰略功能所必須的經濟和社會條件。由於獨特的歷史原因，導致香港經過長期明顯失衡的社會發展，被塑造成經濟發展迅速且持續但貧富差距懸殊、社會階層分化固化嚴重的畸形發達資本主義城市。在香港特別行政區成立以後，受慣性影響，加上原有資本主義制度和生活方式保持不變，這一格局仍然存續。

由於香港作為實行資本主義制度的發達國家集團與中國之間的橋樑和聯絡站的獨特戰略功能，對於雙方而言，在相當長時間內都仍然有存在的必要性。這就意味着香港的畸形發達資本主義社會以及與發達資本主義城市不相適應的懸殊社會階層差距，在相當長時間內仍然會存在，只能隨社會的發展進步，做相應調整，修正速度還不能過快。

因此，香港的選舉制度必須適應而不可能脫離這一社會基礎。選舉制度和投票機制的設計，應有利於弱化、緩和而不是強化、激化社會矛盾和階層衝突。而目前在主要發達資本主義國家和地區普遍存在的利用直接選舉制度空間和絕大多數選民政治判斷力有限，刺激、固化不同社會階層、利益團體甚至不同宗教、種族為基礎的選民陣營對立的模式，就不符合香港特別行政區實際情況和現實需要。一味照搬照抄這樣的做法只會給香港帶來無窮無盡的爭鬥，而不會給香港帶來求同存異、逐步發展的未來。

四、「一國兩制」實踐新階段香港民主選舉制度建設應正視的探索難點

當前和今後一個時期是以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的關鍵時期，「一國兩制」實踐也進入了新階段。未來香港特別行政區探索完善選舉制度實踐的工作，應把選舉實踐中如何強化「良性競爭」和培養選拔「建設性不同政見」能力強的人才，作為探索的主要突破重點。

發達資本主義國家和地區多黨政治實踐和相應的競爭性選舉行為發展至今，雖然在秉持政黨制衡以及選民意願充分表達的制度初衷方面，取得了一定的成效；但是，也出現了負面競選、不實攻擊等惡性競爭現象蔓延失控的危機。通過刺激選民對立以固化基本盤的方式，不擇手段地維持政治上的既得利益，甚至採取各種造謠、污衊對手，不切實際地向選民兜售無法兌現的施政承諾，以極端、激進的手法蠱惑選民騙取選票，達到上台執政或獲取公職目的。客觀上不僅扭曲、弱化了選舉制度應有的功能，而且強化選民敵對、加深社會撕裂，並將意識形態分歧和利益衝突對抗的負面作用極度放大。這就背離了民主制度特別是選舉制度和投票機制應當有利於社會穩定和「存異求同」，而不是加劇社會動盪和「強異斥同」的本意。因此，良性競爭為完善和發展資本主義民主制度特別是選舉制度實踐所必需，旨在防止出現選舉功能扭曲的後果。如果不能通過選舉制度和規則，力求遏制、杜絕惡性競爭者獲益，就等於變相壓制和否定秉持理性務實的主張和不願採取惡意方式的競爭參與者。

「建設性不同政見」針對「為反對而反對」以及「反對體制」的政治操作模式而言。香港特別行政區成立以來，明確保障言論自由和相對寬鬆的政治活動空間。與選舉活動相關的行為規則給予「持不同政見者」盡可能的保障，但也為部分政治勢力提供了惡意反對的可乘之機。複雜的歷史原因以及港英當局實行的殖民統治思路，導致香港形成了很多深層次問題，且長期得不到解決。

香港特別行政區成立之後，部分政治勢力以制衡特區政府特別是行政長官的所謂「反對力量」自居，借用這些深層次矛盾和問題發難，以蒙騙不滿深層次問題長期得不到解決的選民。他們無力提出解決深層次複雜問題所需要的建設性意見，只精於惡意反對，並不希望通過協商、合作的方式化解矛盾，反而默許甚至有意識地利用各種既得利益集團阻礙特區政府嘗試解決問題的措施。在2019年發生的黑暴事件中，甚至出現了借用香港存在的深層次矛盾，挑撥煽動本地居民對內地及內地居民甚至中央政府的敵意，進而謀求「港獨」的政治操作。全國人大完善香港選舉制度的決定正是針對這種現象而作出的阻塞漏洞的努力。當然僅僅堵住漏洞還不足以解決問題，在此基礎上培育和發展善於提出「建設性不同政見」的意識和能力，才是確保選舉制度和選舉實踐有利於香港長期穩定繁榮和解決深層次矛盾的正道。在香港由治及興特別是在解決涉及民生問題的深層次矛盾以及複雜歷史遺留問題的過程中，不僅需要善意支持特區政府施政，更需要培育盡可能多提出「建設性不同意見」的人才。

（作者為香港中國學術研究院研究員）

（來源：大公報A11：評論 2025/02/17）