文／黃復觀
美國眾議院日前通過所謂的《香港經貿辦認證法》，對香港作出抹黑和攻擊，並威脅「關閉」香港特區政府駐美經貿辦。美國當局這一立法手段，顯然是其自2019年以來形成的「以港遏華」策略的新延續。但觀察過去五年，美國當局的遏港手段呈現：「修改法案─實施制裁─新立法案」的變化，目標也呈現出從打壓香港的政治地位、打擊特區政府管治、遏制香港經濟發展，再到打擊個體機構或個人的路徑變化。儘管如此，在中央政府的強力支持下，美國當局無法真正實現其戰略意圖，而顧及在港的巨大經濟貿易利益，以及中央政府的反制，美國當局的手段更多的是政治意義大於實質。
違反國際法和國際關係準則
美國所採取一切制裁打擊別國的手段，本質上都是違反國際法和國際關係準則的。因此，美國當局於2017年通過《全球馬格尼茨基人權問責法案》，從法制的層面完成了相關授權。如果從其國內法的角度觀察，美國當局主要透過如下三種層面對香港採取遏制措施：
第一，國會專門立法。2019年，美國國會以中央政府將在香港頒布實施香港國安法，損害了香港自治、侵犯了香港的人權和民主為由，提出要制定新的涉港政策法案，理由是《美國─香港政策法》沒有規定制裁措施所以對香港「保護力度」不夠。因此，2019年11月27日美國國會制定通過了《香港人權與民主法案》。總體上看，上述兩項立法以及《香港自治法案》，目的都是要把香港的人權、民主、繁榮穩定納入美國國家利益範疇並以此來干預香港事務，同時賦予美國總統改變對港政策的權力。而此次的《香港經貿辦認證法》，則是進一步細化相關打擊目標。
第二，總統行政命令。2020年7月，特朗普簽署「關於香港正常化的總統行政令」，也即13936號令，其內容主要分為兩個部分：其一，勒令商務部、移民局、海關等權力部門終止或暫停基於《美國─香港政策法》賦予香港的貿易優惠、關稅減讓、出入境等方面的特惠政策；其二，對實施香港國安法過程中的有關組織機構、法人實體以及包括政府官員在內的自然人實施制裁。特朗普下台後的拜登政府，分別於2021和2023年簽署兩份備忘錄，決定將有關在美香港人強制離境時間分別後延18和24個月。事實上，美國制裁別國最常用的手段就是行政命令，超過60%皆以此為授權，未來也可能以此對香港採取新的打擊手段。
第三，部門專屬規章。這主要是指「外國資產控制辦公室」（OFAC）或商務部的規章，其主要內容是總統可以授權政府部門首腦，或在參議院同意的條件下任命專任官員全權代行總統的有關權力。2021年，OFAC公布了所謂的《香港相關制裁條例》，細化13936號行政命令的指令，對香港採取多方的制裁和打擊。根據官方數據，截至2023年底，有174個香港主體遭受了美國的金融制裁，其中法人實體158家，自然人16名。
觀察美國當局的上述手段以及過去五年來的實際情況，可以發現當中的顯著趨勢：
一是從改變政治地位，到打擊特區政府。《香港人權與民主法案》最大的目的和作用在於，將香港形容為一個「失去民主自由的地市」，打擊香港的地位和形象。一是將對港政策與香港的「自治」程度相聯繫。規定總統在給予香港優惠政策前必須審查香港是否享有足夠的自治，否則不能擁有區別於中國內地的特殊待遇。二是授權制裁。對損害香港基本自由和自治的人實施凍結資產、禁止入境等制裁措施，並要求總統提交相應的制裁報告。三是規定了涉港的年度報告評估制度。要求美國務院提交發生在香港的違反美國出口管制和制裁法律行為的性質和程度的評估報告。而其後展開的一系列對特區政府官員及警方的制裁手段，也是源自於此，都是要打擊特區政府的管治能力。
二是從遏制香港發展，到打擊具體機構。美國近年採取了許多遏港手段，主要集中在經濟範圍，包括取消香港貿易優惠待遇、禁止財產交易、凍結被制裁主體財產等手段，其目的都是要打擊香港的發展。而日前通過的《香港經貿辦認證法》是首次出現的「單一性針對」的法案。根據內容，美國國務卿須在法案生效後的30日或之內，向國會認證香港經貿辦應否繼續享有儼如外交機構享有的特別待遇，若國務卿對此持否定態度，經貿辦須在認證後180日內停止運作。法案又訂明，美國政府在與經貿辦合作或協議中，不能把特區政府描述為保護法治或人權，又或者容許特區政府為「破壞香港自治及自由」辯護。可以說，法案更加細化，更加具體。
在港擁巨大利益難為所欲為
其實，由上可見，美國當局對香港採取的遏制打擊手段是有所顧慮的，根本原因在於，美國在香港擁有大量的實質性經濟利益，過去十年，美對港貿易順差超過2700億美元，在其全球貿易夥伴中最高，目前1200餘家美企業在港投資興業。也就是說，美國不能採取像針對其他地區類似的手段針對香港，否則美國商界將因此蒙受巨大損失。同時，美國當局也深知，中央政府不會坐視其行徑，必然會採取對等的反制措施，這是其所無法承受的。因此，儘管美國當局看似來勢洶洶，但對香港及美國自身的影響是極其有限的，用另一種表述方式，這是政治表態高於實質。
11日，中國外交部發言人毛寧在例行記者會上答問時說，該法案將正常的經貿合作政治化、工具化，蓄意抹黑香港駐外機構，性質十分惡劣。「如美方一意孤行，繼續推進涉港惡法，膽敢關閉香港駐美經貿辦，必將遭到中方堅決反制。」美國當局對此警告的作用，心知肚明。
（來源：大公報A13：評論 2024/09/13）
