文/王振民

「一國兩制」下香港、澳門實行什麼樣的政治體制，從國家的角度，即從基本法制定者角度看，從來都是清晰明確的，那就是「行政主導」，不存在灰色地帶。但是，一個時期，香港社會圍繞特區政治體制是「行政主導」還是「三權分立」，存在不同的認識和看法，一度造成很大的混亂和影響。夏寶龍主任在全國港澳研究會「堅持和完善行政主導 促進特別行政區良政善治」專題研討會上的重要致辭，權威闡釋了特別行政區為什麼實行行政主導，行政主導的本質內涵是什麼，如何處理行政長官與三權之間以及三權相互之間的關係，特別是首次闡明了特別行政區實行行政主導體制的憲法淵源，有很強的理論和實踐意義。下面，我談幾點認識和體會。

第一，決定香港、澳門實行什麼樣的政治體制是中央事權

香港、澳門自古以來就是中國的領土，回歸祖國後實行什麼樣的政治體制，當然是由「國家」即中央決定的。憲法第31條對此明確規定：國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。每一部法律都有「主語」「謂語」「賓語」。根據憲法和「一國兩制」方針制定的基本法，其「主語」當然是「國家」，即「國家」決定恢復對香港、澳門行使主權、設立特別行政區，並通過制定基本法的方式，規定了特別行政區實行的政治體制。「一國兩制」下決定特別行政區實行什麼樣的制度體制，毫無疑問是中央事權。這是其一。

其二，特別行政區實行什麼樣的政治體制必須是法定的，也就是由國家制定的基本法規定，不是任何人說是什麼就是什麼。要搞清事情的真相和原貌，必須回歸基本法，看「國家」如何通過制定基本法規定了特區政治體制，其立法原意是什麼。

其三，「一國兩制」下特別行政區的政治體制，是中國憲法架構下地方政治體制之一種，與中國憲法有必然的「血緣」關係，傳承中國憲法的基因。其中，最重要的是民主與效率的高度統一。中國是人民民主的國家，中國憲法是人民民主的法律化、制度化。回歸前殖民統治下香港沒有民主，回歸後依照基本法實行「港人治港」、高度自治，香港同胞成為主人，行政長官和特區政府成為當家人和治理香港的第一責任人，開啟了香港民主的紀元。這來自中國憲法。中國憲法同時強調單一制、集中統一領導和「不斷提高工作質量和效率」，特區也傳承了這樣的憲法精神，強調集中統一的權威和優勢，實施有效的管治，保留原有政治體制中行之有效的部分。在中國憲法架構下，國家打造的特區政治體制與國家的制度體制必然是匹配、相容的，不可能是排斥的。

第二，基本法確定無疑地確立了行政主導的體制

制定基本法的重要使命，就是規定未來特區的政治體制，訂明特區行政、立法和司法三機關各自的職責與相互關係。基本法第四章「政治體制」第二至第四節分別對行政、立法和司法機關作出規定，對三者職權和相互關係進行了界定。行政機關享有行政管理職權，在特區地方治理中扮演積極主動的角色，既要對立法會負責，又要辦理中央授權的對外事務，還要與立法、司法機關一道依法履行維護國家安全的憲制責任等；立法機關依法監督行政，享有充分的立法權，但議員提出法律草案的權力是受限制的；司法機關依法獨立行使審判權。整體看，在基本法框架下，行政機關積極主動，立法機關有權有責，二者相互制約，又相互配合，而司法機關獨立運作。

這種三權分置狀態看起來有點類似「三權分立」。但是，一個基本事實是，基本法第四章第二、三、四節在規定上述三機關之前，在十分顯著的第一節專門突出規定了「行政長官」，而不是將行政長官置於第二節「行政機關」之中。此處立法意圖十分清楚，主權者就是要把行政長官作為超越行政、立法和司法的綜合權力主體加以明確，既授予行政長官領導整個特區的職權，也規定了行政長官對行政、立法、司法的主導角色和功能。基本法授予行政長官廣泛的綜合性權力，行政長官是特區權力中心和政權運作的樞紐，對中央人民政府和特別行政區雙重負責，不僅領導行政機關和十多萬公務員，還領導整個特區，對立法和司法發揮特殊重要作用：在立法方面，行政長官簽署立法，決定立法會選舉相關事宜，發回立法會法案，依法解散立法會，立法會議員提出涉及政府政策的議案需行政長官書面同意，決定政府官員或其他負責政府公務的人員是否向立法會作證和提供證據等；在司法方面，行政長官依法任命、免除各級法院法官，有權赦免刑事罪犯或減輕刑罰，在法院審理特定案件時有權簽發相關證明檔等。總之，在行政長官之下，行政、立法、司法三機關法定職責不同，但目標一致，都是為了保持特區繁榮穩定，維護國家主權、安全、發展利益。這些都充分彰顯了特區鮮明的行政主導特色。

還需要特別指出的是，中央全面管治權與特區高度自治權相統一，兩權銜接的關鍵和樞紐就是行政長官。根據基本法，行政長官就特區管治情況向中央全面述職，執行中央政府發出的指令，接受中央的監督和問責。落實中央全面管治權，就必須堅持和完善特區層面行政長官主導的體制。

2020年以來，香港特區維護國家安全制度機制的設計，就是在憲法和基本法軌道上，在明確中央根本責任前提下，在特區層面建構了以行政長官為重心的制度體制機制（擔任國安委主席等）。5年來香港實現由亂到治的重大轉折並走向由治及興，這既是中央層面強化對港澳工作集中統一領導的成果，也是特區層面強化行政主導體制的成就，再次證明這個體制是有效、成功的。

第三，香港、澳門從來不存在「三權分立」

從國際實踐看，「三權分立」通常適用於國家，而香港、澳門作為中央政府直轄的特別行政區，是中國的地方組成單位，其高度自治完全來自中央授權。這就從憲制架構上排除了香港、澳門實行適用於國家的「三權分立」體制的可能。

再者，從上世紀八、九十年代基本法誕生的背景看，也排除了特區實行「三權分立」的可能性。鄧小平先生作為「一國兩制」國策和基本法的主要設計者，他就基本法起草的歷次講話都是指導基本法起草制定、後人認識了解基本法立法原意的重要綱領性文獻。1987年4月鄧小平會見香港基本法起草委員會委員時的講話，明確指出：「香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港現在就不是實行英國的制度、美國的制度，這樣也過了一個半世紀了。現在如果完全照搬，比如搞三權分立，搞英美的議會制度，並以此來判斷是否民主，恐怕不適宜。」「我們一定要切合實際，要根據自己的特點來決定自己的制度和管理方式。」在指示如此清晰明確的情況下，在中國憲法完全排斥「三權分立」的情況下，根據中國憲法制定的基本法怎麼可能會規定「三權分立」呢？一些人硬要從基本法裏邊找到自己幻想的「三權分立」，恐怕不可能！至於回歸前，無論香港或者澳門，實行「總督制」，更與「三權分立」格格不入。因此，香港、澳門從來不存在什麼「三權分立」。

第四，為什麼有人堅持要把「三權分立」強加給香港

既然基本法的立法原意如此清晰明確，從根本上排除了「三權分立」，為什麼過去很長時間一些人還如此罔顧歷史事實和基本法的原則精神，堅持說香港實行「三權分立」呢？這只能說，確實有人、有團體一直在努力「改造」香港的政治體制，要把基本法規定的行政主導體制改造為事實上的「三權分立」。不能不說，他們的努力一度還取得了相當的成功！長期積非成是，加上一些媒體的渲染，使得不少人誤以為香港基本法規定的就是「三權分立」。正如前文所言，「一國兩制」下規定特區實行什麼樣的政治制度和體制，這是中央事權，只有全國人大才有權以國家法律的形式決定香港特別行政區實行的制度體制；基本法是全國人大制定的，不是任何個人或者香港特區的任何團體、機構制定的，任何個人、任何團體、任何機構說了都不算數。

結語

一個國家、一個地方實行什麼樣的政治體制是科學問題，必須與當地的經濟、文化、社會傳統等相適應，必須以科學的精神處理政治體制問題。進一步明確特區實行行政主導的體制，不意味着行政長官不受監督制約，按照基本法，行政長官除了要接受本地的監督外，還要接受中央的監督和問責；行政主導與立法會依法行使職權、與司法機關依法獨立行使審判權，是相容的，進一步明確行政主導不會影響立法和司法機關各自依法正常履職盡責。我們要回到憲法和基本法軌道上，準確把握、運用特區行政主導體制，支持行政長官和特區政府依法施政，加快推進由治及興進程，鞏固由亂到治成果，共同維護好特區的繁榮穩定，並為中華民族偉大復興貢獻新的香港、澳門力量。

（作者為全國港澳研究會副會長、清華大學法學院教授）

（來源：大公報A11：評論 2026/02/20）