文/梁美芬
近年來，隨着國際形勢急劇演變，科技高速發展，世界各國包括英美等普通法國家紛紛制訂及更新有關國家安全的法律，而關於國家安全的執法行動及立法程序，往往都快速果斷，不能左顧右盼，拖拖拉拉。若說2003年香港市民因為對國家安全概念陌生，又有反中亂港勢力的攻擊抹黑，令23條立法不成功。今天，香港社會已形成共識，應盡快完成23條立法。23條立法除了是履行香港特區的憲制責任，也是追趕世界趨勢，作為國際大都會，香港不應再落後於其他普通法管轄區，應好好制訂維護國家安全的法律，令市民真正無後顧之憂。
23條立法符合國際人權標準
基本法和《香港人權法案條例》清楚列明保障了香港市民言論自由、和平集會、遊行和示威自由的條文及《公民權利和政治權利國際公約》（「公約」）的適用。《公約》第19（1）條訂明公民言論自由等權利，同時在19（3）條訂明此等權利並不是絕對的，就保護國家安全、公共秩序、公共衞生及道德，政府可以制定法例作出必要限制。
第二次世界大戰之後，各國受盡戰火之苦，為了維護世界和平，國際法強調尊重各國的主權，而在1984年聯合國司法委員會（Judicial Committee）頒布了Siracusa Principles，在面臨威脅國家安全，包括威脅人民的生命安全、國家的政治獨立領土完整的危險情況時，可以採取措施限制受《公民權利和政治權利國際公約》保障的公民權利。聯合國再次強調，尊重各主權國家的國土完整（Territorial Integrity）。
顯而易見，國際法清晰訂明權利和自由必須規定在合法的邊界裏，個人的自由和權利可在為了保護國家安全、公共安全、公共秩序、公共衞生及道德時而受到必需的限制。普通法亦有無數的案例，訂明一個人行使憲法權利時，包括言論自由、出版自由、集會自由等都不是絕對的。這些個人自由與權利，必須在考慮維護公眾利益的前提下作出平衡。政府與立法機關就是要在考慮各種公眾利益之後，將個人的自由權利與大眾利益作出平衡，再制定最適合社會的法例。
2015年時，在一個香港著名案例「希慎告城規會」（Hysan Development Co Ltd v Town Planning Board （2016） 19 HKCFAR 372）中，終審法院把普通法通行的相稱性原則（Proportionality Test）羅列清楚，並定出四個步驟，明確了平衡公共利益與個人權利的適用標準。上述案件清晰訂明了普通法法院在審理政府就個人權利作出有所限制的政策時，同樣需要考慮公眾利益，不能只考慮個人權利的行使。
有些抹黑聲音批評「23條立法違反人權」。這些批評並不符合法治精神，也不符合國際慣例。相反，23條立法能更清晰擬定個人權利與公共利益的平衡，令個人行使權利時更符合法治精神。因為清晰的法律為市民提供了清晰的邊界，讓社會各界安心。一個人生活在社會之中，不能只能顧自我膨脹，而完全不顧他人利益，甚或損害社會公共利益，去損害他人及社會的運作，這種所謂的自由是大眾市民不會容許的，而法律就是保障在這個社會生活的所有市民的權益，這是每個文明社會的共識。
無論國際法、普通法還是成文法都一致維護這種法治精神。法治精神，包括平衡個人權利與公眾利益，不能只講自私自利的個人權利，也要考慮別人的權利。而國家安全是社會重大公眾利益的一種，沒有國，哪有家？看看世界正在發生的兩場地區衝突，已可見一斑。
精準立法，與時俱進
今次就23條立法，既要落實全國人大「528決定」，亦要與香港國安法緊密銜接，相容互補，有效打造完整的維護國家安全法律體系，做到保障人權，守護法治。
23條立法公眾諮詢期剛結束，特區政府在諮詢文件提出的立法建議，比2003年的版本更加全面精準，補充了2003年版本的不足，並充分考慮了香港國安法及「528決定」的內容，在吸收了2003年的經驗後，充分考慮了過去20年間世界大局變化及科技的發展，更符合現實需要的立法方向。
本人認為，23條立法可不需再重複香港國安法已涵蓋的幾大罪行，包括分裂國家、顛覆國家政權、恐怖活動和勾結外國或者境外勢力危害國家安全等等，但是在23條所列七項罪行中未完成的部分，香港特區自行立法禁止相關行為是責無旁貸的。
在編織國家安全網的時候，大家必須意識到科技發展一日千里，2024年今天國家面對的國家安全威脅種類與1990年基本法通過的時候不能同日而語。2003年特區政府就23條立法的版本有部分已不足應付今天的威脅，因此，今次23條的立法內容不必局限於2003年的版本。
在今次的諮詢文件中，政府清晰提到了國際法原則和國際慣例。這個做法非常可取。我贊同本次23條立法要考慮域外效力，因為這在國際上相當普遍。包括英美等普通法國家，他們對本國公民在境外實施的危害國家安全的犯罪行為都可以實施管轄。香港可參考其他普通法國家的做法。
就公共利益答辯是否需要用成文法例方式規定的討論，我認為要看公眾利益的凌駕性原則及以成文方式是否能盡數羅列在內，若牽涉不能盡數羅列在內的情況，可以引用普通法判例原則處理。普通法法院在審理何為以公共利益理由豁免的情況是十分有經驗的，成熟的案例亦有很多，比如若當事人已採取適當的方式（Due Care）去阻止危害國家安全罪行發生，就可以作為一個抗辯理由。相關的案例在普通法中非常豐富，成文條例未必能盡列，必須具體案件具體分析（Case by Case）。
至於一些被視為比較晦澀的法律（諮詢文件第三章）概念，如隱匿叛國、非法操練、煽惑叛變、煽惑離叛、煽動意圖等的適用細節，屬於刑法上的不同罪行。任何案件到了真正訴訟時都會有很多不同的細節，需要由專門人士處理，比如律師和法官去處理更加恰當。向公眾解說時切忌出現「越解釋越困難，越解釋越混亂」的情況，引起不必要的混淆。
諮詢方式方法因地制宜
諮詢文件提出以「公職人員」取代「公務人員」，我非常同意，公職人員應包括政府外判的重大項目或專案承包商，例如有機會接觸選舉的技術管理的承包商等。
本人在城市大學教授法律系本科碩士與博士生憲法和基本法30年，曾經擔任直選立法會議員13年。兩種經歷告訴我，不宜將學術理論及晦澀的法律概念帶進社區討論，例如一些國際法及刑法適用原則，包括什麼是屬地管轄、屬人管轄、保護管轄（見諮詢文件8.2）。我認為，這些法律上深奧的概念與內容，並不應該以學術理論方式深入介紹。
結語
23條立法已醞釀了20多年，今天，香港終於要完成23條立法這個歷史任務和憲制責任。我們不僅要立法，還要充滿自信地立法，上下一心，團結一致向國際社會說好「一國兩制」故事及香港故事。
（作者為全國人大常委會香港基本法委員會委員、香港立法會議員）
（來源：大公報A11：評論 2024/03/01）
