（大公報 記者 文/施文達、趙明新 資料/李斯達 圖/凱楊、馬丁）政府全方位覓地解決港人住屋問題，在2018年的土地大辯論，近9成公眾支持發展棕地。4年過去，政府擬發展94公頃棕地群，預計提供逾3萬個公營房屋單位，規劃中的新市鎮項目亦涵蓋540公頃棕地，但仍有900多公頃棕地未有發展計劃。
政府早在1997年已規劃發展棕地，惟遇到重重阻撓，《大公報》記者實地了解不同類型棕地，發現有違法20年、用作露天貨櫃場的棕地；有馬路邊荒廢十多年的棕地；有貼近民居鄰近市區的棕地。上千公頃棕地要待何年才能真正得到善用？《大公報》推出系列報道探討棕地問題，以收集思廣益之效。
2019年政府公布新界有1579公頃棕地，千多公頃臨時用作工業、貯物、物流、回收業及泊車用途。毗鄰深圳的上水恐龍坑鄰近邊境禁區，早在2013年初政府在邊境禁區規劃研究時，建議在恐龍坑一帶發展住宅，但根據2017年12月核准的恐龍坑分區計劃大綱草圖，約121.2公頃的土地劃為「農業」地帶，約243.84公頃劃為「綠化帶」，整體規劃意向是保育自然景觀、利用天然環境作為市區和近郊的發展區界限，同年政府刊憲總結，指此地帶不宜進行發展。
恐龍坑非法鏟泥塵土飛揚
大片用地劃作綠化及農業地帶的恐龍坑本應是一片「綠油油」，但現實是變成一個個違法露天貨櫃場，非法鏟泥進行平整，塵土飛揚。記者上月底直擊一個佔地1886平方米的違法露天貨櫃場。從航拍相片可見，貨櫃場呈偏長方形，場內貨櫃最高5個疊成一幢，一直深入至山谷，估算場內至少有900多個貨櫃。
貨櫃場入口處豎立地政署標示「政府土地」的牌，場內分為前後兩部分，近入口的前半段有由一個個長貨櫃改裝的單層辦事處，空地分布了約100個貨櫃，另有停泊拖頭及重型車。其餘約800個貨櫃集中在後半截一直深入至山谷範圍，近山谷的貨櫃與貨櫃之間有「政府土地」標示牌，疑是佔用部分官地。
在貨櫃場工作的維修工人透露，貨櫃場有做一些物流拆櫃的作業，場內部分貨櫃出租作「迷你倉」，估計是疫情打擊物流業，但貨櫃場以平價「迷你倉」填補客源。他指由於場地位置偏遠，顧客存放物品入櫃後，很少前來「開櫃」，因此，貨櫃可擺得較密集，特別是後方山谷用盡空間：「比如左右兩幢貨櫃，中間留出一條路讓吊車行駛就可以。有客人要『開櫃』就要先通知辦公室，同事配合吊他們的貨櫃出來。」據業界人士透露，該貨櫃場已營運20多年，月租約4至5元一方呎，相比葵青貨櫃碼頭30多元呎租便宜很多。
貨櫃場入口處張貼今年7月向規劃署申請用途發展規劃許可，根據規劃署的法定圖則，該貨櫃場的用地為「農業地帶」，申請人今年7月把1886平方米用地申請用作臨時私人停車場，為期3年（只限停泊中型貨車）。公眾查閱期限至8月26日後，未見該申請的決定。記者再翻查該地段的過去申請紀錄，曾於2019年12月申請臨時辦公室及附屬停車位，隨後申請人撤回申請。
貨櫃場毗鄰農地亦正施工
然而，把農地違例改作棕地作業，在恐龍坑比比皆是。毗鄰上述貨櫃場的另一幅農地正在施工，工地上有數排類似鐵皮屋或石屋的單層臨時構築物。當記者嘗試靠近施工範圍進一步了解，即被數隻惡犬上前狂吠，其後一名男子阻截記者內進，該工地外掛了一幅一名原居民村代表2019年的選舉橫額。
從大公報記者航拍的照片發現，貨櫃場一帶施工的地盤伸延近山谷位置，面積比貨櫃場還要大一倍，而在貨櫃場的左側又有一幅疑正施工的地盤。但規劃署的核准圖顯示，由貨櫃場的用地，以及其左、右地段是規劃為農業用途。從地政總署測繪處20年前的航拍照片，可見同一位置已違法用作貨櫃場，現時違例發展伸延至山谷左邊。
規劃署回覆《大公報》查詢時指出，根據記錄，上述地點沒獲得有效的規劃許可，城市規劃委員會轄下的鄉郊及新市鎮規劃小組委員會，於2022年8月26日拒絕上述地點規劃申請臨時私人停車場，該地段涉及《城市規劃條例》（下稱「條例」）下的違例貯物用途（包括放置貨櫃）及停泊車輛場地用途。規劃署已於本年5月根據《條例》向有關人士發出強制執行通知書，要求中止有關違例發展；署方正根據既定的執行管制程序對該土地進行密切監察，如違例發展未有中止，署方會考慮採取進一步執行管制及檢控行動。
至於有關地點的附近懷疑有正進行的填土工程，署方稱會盡快到涉事地點實地視察，如有足夠證據確定該等用途為《條例》下的違例發展時，會採取適當的執行管制行動。
棕地泛指農地改用途
內地改革開放後，香港製造業北上珠三角設廠，工廠製成品運返香港再出口，當時貨櫃碼頭的後勤用地不足，物流業將空置貨櫃放置在新界地方，有需要載貨時便拉出貨櫃運貨上內地。一些新界農地逐漸被用作露天貨櫃場，修車、洗車、回收業等亦陸續而 來。
由農地改變土地用途為棕地，對環境會造成負面影響，包括原有狹窄的鄉郊路不能負荷大型貨櫃車行駛，製造超負荷的交通流量、噪音，以及貨櫃車引發的交通安全問題。
規範棕地運作需靠規劃條例規管，規劃署前署長凌嘉勤坦言只是治標；要治本，須透過大規模改造棕地，亂七八糟的棕地問題才能改善。「將棕地變成高質素發展用地，或變成新市鎮，才可解決居住問題」。
「罰錢當交租」 須加強罰則
規劃署前署長凌嘉勤認為對違法棕地要加強罰則，他指出，城規會批准臨時用途發展許可要滿足條件，但不少作業者不依條件去做，「罰錢當交租，事實上喺違例過程有很豐厚收入」。凌嘉勤續指違例的棕地作業對外界造成污染，「由外界承受成本，自己卻攞到好高的利潤」。
有前城市規劃委員會委員透露恐龍坑位處偏僻，是違例棕地的黑點，雖然《城市規劃條例》可法定規管已規劃用途的用地，但執法不易：「恐龍坑真係山旮旯，除非日日航拍影低非法填土，否則無人舉報無人知」，恐龍坑貼近深圳邊境，昔日港英政府時期，用以天然地理環境作為劃分兩地界限；但現今恐龍坑連接文錦渡等邊境一帶地區應重新規劃。
恐龍坑一帶發展較滯後
凌嘉勤指出，他在任規劃署署長時，將千公頃棕地以新市鎮規劃，整合土地發展，是按基建系統發展規劃進行，故有先後次序逐個計劃完成，規劃設計先做古洞北、粉嶺北，接着洪水橋、元朗南；然後新界北新市鎮，即是包括恐龍坑的坪輋、打鼓嶺等一帶，凌指出，坪輋、打鼓嶺因面積大，他再細拆幾個發展計劃來做，包括新田科技城樞紐、羅湖文錦渡發展樞紐，「要按成個基建系統一直起落去，坪輋、打鼓嶺的發展會較滯後，所以恐龍坑咁耐才搞」。
根據第131章《城市規劃條例》，任何人違反審批圖則現有用途，即屬犯罪，首次定罪可處罰款50萬元，第二次定罪或其後每次定罪，可處罰款100萬元。
農地申改用途被拒 疑非法建屋
香港有不少具發展潛力的棕地，惟部分被人違規改用途興建建築物。一幅位於粉嶺小坑新村的用地，2016年申請臨時露天存放建築材料被拒，但今天該農業「棕地」上有一間有上蓋的構築物，並設有冷氣機，疑似有人居住。
一幅位於粉嶺小坑新村、在恐龍坑分區計劃大綱核准圖規劃為「農業」及「鄉村式發展」的用地，2016年申請為期兩年規劃許可臨時露天存放建築材料，同年10月城規會拒絕申請，理由是申請人未能證明擬議的發展不會對周邊地區的環境和景觀造成不良影響。但今天該幅「農業」用地有鐵閘上鎖，被圍欄包圍，沿欄種植高樹，外人看不到圍欄內的情況。不過從高空圖顯示，該農業「棕地」上有一座構築物，設有門窗、冷氣機及抽氣扇，屋外設有洗手盆及洗手液等，疑似有人居住。
另一幅位於打鼓嶺，面積1845平方米的違例棕地，根據恐龍坑分區計劃大綱核准圖，該用地規劃為農業地帶，2019年及2020年4月申請規劃許可臨時露天存放建築物料及機械、辦公室、員工休息室和儲物室，為期3年；2020年1月3日城規會拒絕申請，並於6月提供拒絕申請的詳細資料，理由是該申請即使屬臨時性質亦不符合農業地帶的規劃意向，有違規劃該地段復耕及作其他農業用途方面具有良好潛力的休耕農地，並且有政府部門提出負面意見，以及區內人士提出反對，申請者亦未能證明不會對周邊地區的交通造成負面影響。
違規被控後 打鼓嶺地還原用途
規劃署回覆《大公報》查詢時指出，位於粉嶺小坑新村的「農業」及「鄉村式發展」的用地懷疑有居住的構築物，根據現行機制，對建於私人土地上違反土地契約的構築物，地政總署會採取執行契約條款行動。因此，規劃署已把個案轉介地政總署和屋宇署跟進，並監察有關地點的詳細使用情況。
規劃署續指，至於打鼓嶺私農業用地，曾涉及《條例》下的違例貯物用途（包括放置貨櫃）及工場用途。該署曾於2019年10月及2021年4月根據《條例》向有關人士發出強制執行通知書及恢復原狀通知書，並於2021年1月向有關人士作出檢控。其後，由於相關的通知書已獲遵辦，該署已分別於2021年4月及12月發出完成規定事項通知書。規劃署近期的視察顯示，有關地段為空置植被地。
80年代「生發案」判決後 農地變儲物場急增
棕地肆意違法擴張，與案例裁決令規管變無牙老虎有關。政府在70年代引用集體官批地契條款，管制舊批農地，當年農地作任何非農業用途包括露天貨倉等，需向地政署申請豁免書並繳交年費。但在1981年2月2日的「生發案」，令有關的規管鬆綁。「生發地產投資有限公司」以兩年短租約在掃管笏的棄耕農地的地段擺放建築用的鋼枝，政府拒絕該地段更改土地用途的申請，生發公司遂訴訟至高等法院原訟庭，在1982年5月18日，時任高院法官李柏檢指出，在有關土地上存放鋼枝的時期只是兩年，即使鋼枝是用作建屋用途，但並非用作在該土地上建屋，故裁決沒有違契。
「生發案」的裁決，造就露天車場和儲物場的數目大幅增加，由1983年露天儲物場586個，面積共276公頃，到1993年增加至1453個，面積共362公頃，到2017年至2018年，規劃署委託顧問公司統計新界共有7373個營運棕地，面積共1414公頃。
城規條例未能遏止違規
1990年時任規劃環境地政司班禮士公布修訂條例草案，授權城規會制定發展審批地區圖，在這些圖則覆蓋的範圍內違規發展，罰款為最高50萬及入獄1年，若違規發展持續，罰款每日1萬元。有關修訂城規條例在1991年1月23日三讀通過，並在同年7月生效。
但城規條例仍未有效阻止農地被違規破壞改作棕地使用，2003年發生社山村10公頃農地被用作建築廢料傾倒區，持續兩年之久，直至2004年6月1日當時的環境運輸及公務局向立法會呈交文件，建議把面積大於兩公頃及深度高於1.2米的堆填地區納入環評條例的附表內，須向環保署長申領環境許可證，但有關建議未獲通過，直至2005年8月通過修訂26份分區規劃大綱圖農業地帶的註釋，規定除了為耕種而鋪上不超過1.2米高的泥土外，在未取得城規會的批准，不得進行填土工程。
違例棕地至今仍比比皆是，去年有團體揭發至少35個總面積20公頃的棕地工場涉違法儲存或拆解「四電一腦」或處置有毒電子廢物。
專家之言：違規轉作工業 土地受污染難復原
香港浸會大學生物系系主任、浸大嘉漢林業珠三角環境應用研究中心主任黃煥忠教授表示，農地是城市與郊外的緩衝區，但恐龍坑違規棕地是明知下仍繼續違法，政府執法不嚴。黃教授指恐龍坑尚有農地做有機農場，他亦收過「農友」投訴，地主不續租地而鋪上石屎違法起屋，黃煥忠指恐龍坑多個地段違例發展棕地作業，部分做回收業或工業的工序，污水有機會滲入泥土，有些貨櫃車停泊或換機油，受污染的棕地已難以復原。
籲重新規劃恐龍坑大綱圖
地政署前署長、房協人力資源委員會委員劉勵超則指出棕地擴張與1983年「生發案」的裁決，農地擺放非永久性物件，沒有違反地契用地條款，令地政總署「無法」可執法，造就80年代大量荒廢農地用作擺放建築物料、泥頭車，綠地轉為棕地作業。但從規劃用途有城規條例可規範，「規劃署可以用城規條例執法，而罰款係咪唔咁高？做生意好似違例泊車，我一個月收兩張『牛肉乾』，好過我租車位繼續做，你（政府）繼續罰，當罰款為營運成本，我記得我做地政署時，恐龍坑已是違例棕地的『黑點』」。
劉勵超認為時移世易，恐龍坑的法定大綱圖須重新規劃，將嚴重破壞難以復原的「農地」或「綠化地帶」重新規劃，改變土地用途符合現實所需。劉勵超指出規劃署過去幾年有做綠化地帶的檢討，相信規劃署正研究相關資料。
（來源：大公報A1：要聞 2022/09/22）
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