文/黃曉琳
粵港澳大灣區建設邁向第六年,在「硬聯通」基礎設施陸續落成之際,「軟聯通」的制度型開放已成為深度融合的關鍵戰場。當前國際政經格局劇烈震盪,大灣區作為國家「雙循環」戰略支點,其規則銜接的深度與廣度,直接關乎中國高質量發展的成色。本文聚焦三大核心矛盾,剖析制度型開放進程中的深水區挑戰。
問題一:在複雜多變的環球局勢之下,粵港澳大灣區建設如何配合國家實現高質量發展的戰略目標?各種促成或妨礙目標實現的因素是什麽?這些因素之中,有否對大灣區發展起關鍵影響力的積極因素? 放眼未來,這些關鍵因素,如何塑造粵港澳大灣區各地區、各領域的長遠發展?
妨礙的關鍵變量包括複雜多變的國際局勢,在中美友好的年代,粵港澳大灣區中最為國際化的城市香港可謂如魚得水、左右逢源,而今中美交惡,香港則左右為難。當英美等國家認為香港急速內地化而疏遠時,香港的特有作用便難以展其所長,其過往超級聯繫人的角色也成疑問,香港須全盤反思,並在粵港澳大灣區建設的新機遇中檢討強弱機危,以求突破。
促成的關鍵變量包括綠色因素、科技因素。舉例而言,在金融科技跨境測試領域,香港與深圳的「金融科技跨境沙箱」允許企業在大灣區內測試跨境金融產品(如數字人民幣跨境支付),通過技術驗證倒推監管規則適配。在智能海關與物流監管領域,應用AI圖像識別(如深圳海關的「智慧旅檢」)和物聯網技術,實現跨境商品全鏈條追蹤,壓縮通關時間的同時強化風險管控。這些關鍵變量,都將傳統的監管升級為重構大灣區跨境治理規則的核心變數。
問題二:規則銜接的「玻璃天花板」現象
粵港澳大灣區是國家市場化、法治化、國際化程度最高的地區,主要職責之一是成為國家對外開放的高地,雙循環戰略節點。要做到這一點,僅有要素流動性開放是不夠的,還需要對標國際高標準市場規則體系,推進更多領域的規則、規制、管理、標準等的制度型開放。
宏觀層面,大灣區在規則銜接方面的進展?存在的問題?及背後深層次原因?微觀層面,在科研合作、科技成果產業化、專業服務(會計、法律、建造、醫療等)、金融、教育合作、跨境通關、醫療衞生、社會誠信體系建設等領域存在的制度性壁壘。需要結合原因分析,哪些方面是可以銜接對接的,哪些是難以銜接對接的,目的是客觀、清醒、準確認識問題。
宏觀層面,大灣區雖已建立「粵港澳三地規則對接工作清單」,但在市場准入負面清單差異度、知識產權跨境保護效力、數據跨境流動白名單等關鍵領域,仍存在「名義開放而實質受限」的困境。以跨境數據流動為例,儘管《數據出境安全評估辦法》已實施,但醫療、金融等敏感領域的數據「過河」仍面臨「一事一議」的審批瓶頸。
深層矛盾在於法系差異的制度成本:普通法系(港澳)與大陸法系(廣東)在契約精神、監管理念上的分野,使「一線放開」與「二線管住」的平衡點難以錨定。例如港澳工程師在內地執業,需通過資歷認證、繼續教育等「二次規訓」,實質構成專業服務流動的隱形門檻。
問題三:誰來管?
目前中央層面成立粵港澳大灣區領導建設小組,廣東省以及廣州、深圳等都成立了推動粵港澳大灣區建設領導小組,香港、澳門特區政府也組建了相應的辦公室。但在具體執行層面,仍然缺少一個涵蓋香港、澳門以及廣東省在內的實體機構負責粵港澳大灣區的日常工作,缺乏一個常態化的協調機制,就協同發展中遇到的障礙拿出解決方案。大灣區的藍圖已經繪就,目前關鍵的問題是如何施工。
粵港澳大灣區建設面臨的執行機構實體化不足的核心痛點,導致跨區域協調效率低下、政策落地緩慢。目前的粵港澳大灣區建設領導小組(中央層面)及各地專責小組屬於議事協調機構,無獨立編制和常設辦公團隊,依賴臨時抽調人員運作。根據香港發展局2023年資料,廣深港澳四地跨境基建項目審批需經12個部門會簽,平均耗時18個月。
從全球主要灣區的發展經驗來看,實體化的協調機構在推動區域一體化進程中發揮着關鍵作用。例如,紐約灣區通過設立區域規劃協會(RPA),並賦予其土地規劃否決權,有效控制了都市圈的無序擴張,確保城市發展的可持續性。東京灣區則依託首都圈整備委員會,採用中央直接派駐+地方聯合決策的模式,成功建成了全球最密集的軌道交通網絡,極大提升了區域通勤效率。而歐盟的經驗更為深遠,其歐洲委員會作為超國家實體,擁有立法權、司法權和預算分配權,最終推動實現了關稅同盟與統一市場,為經濟一體化奠定了基礎。
這些案例揭示了一個共同規律:成功的灣區協調機構必須具備法定地位、財政自主和仲裁權力三大核心要素。只有通過法律明確授權、獨立財政支援,並具備跨區域爭議裁決能力,才能真正打破行政壁壘,推動大灣區的高效協同發展。粵港澳大灣區可借鑒這些國際經驗,結合自身特點,構建更具執行力的實體化治理機構,以加速區域融合進程。
面對這些結構性矛盾,大灣區需要超越「求同存異」的舊思維,轉向制度創新的第三條路。大灣區的深層次融合,實質是一場對社會主義市場經濟制度成熟度的壓力測試。唯有直面這些「成長的煩惱」,才能真正鍛造出具有全球話語權的「中國式現代化」區域範本。
(作者為中國粵港澳大灣區智庫聯盟副秘書長)