文/董启真

《維護國家安全條例草案》(下稱「國安條例」)19日在立法會獲全票通過，香港特區終於履行了基本法23條本地立法這一延宕近27年的憲制責任，也順應了支持立法的強大民意。不過，連日來英美等國家的部分政客和傳媒對今次立法橫加指責污衊，惡意批評條例的域外法律效力，充分暴露其「雙重標準」。事實上，香港國安條例具一定的域外效力，不僅完全符合法理和現有法律體系、國際慣例，更有着可行性和必要性。

域外效力條款符合主流管轄理論

國安條例中域外效力條款主要分為兩類。一是屬人管轄(Personal Jurisdiction 或 Nationality Principle)，即一個司法轄區對域內居民在域外地區的犯罪活動有管轄權。這一管轄原則的基礎在於，該司法轄區與其居民之間存在不可分割的聯繫，居民有義務遵守本司法轄區法律，即使他們身處域外。二是保護管轄(Protective Principle)，即一個司法轄區對非居民在域外領土上實施的、對該司法轄區(或司法轄區所在的國家)的安全、利益或者設施造成損害的犯罪行為擁有的管轄權。

無論是屬人管轄還是保護管轄，都為主流學界所認可，也是刑事法律管轄理論中最為基礎和重要的組成部分。例如在《美國對外關係法重述》（第三版）中，就明確認同了屬人管轄原則和保護管轄原則。

符合現有法律體系

《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（香港國安法）是全國性法律。該法第三十七條及三十八條分別規定「香港特別行政區永久性居民或者在香港特別行政區成立的公司、團體等法人或者非法人組織在香港特別行政區以外實施本法規定的犯罪的，適用本法」「不具有香港特別行政區永久性居民身份的人在香港特別行政區以外針對香港特別行政區實施本法規定的犯罪的，適用本法」。換言之，香港國安法具有域外法律效力。

而在國安條例中保持香港國安法域外法律適用性並進行適當的細化，可以保證兩份法律文件的統一性和嚴肅性，避免出現適用上的衝突。

符合國際慣例

在涉及國家安全方面，條款具有域外法律效力可視為一種主流。如英國《恐怖主義法案》(Terrorism Act)及《反恐怖主義和安全法案》(Counter-Terrorism and Security Act 2015)等法律，會對部分境外發生的行為定罪，以維護國家安全；美國《愛國者法案》(USA PATRIOT Act)等法律，對那些可能影響國家安全的外國行為有管轄權；歐盟、德國、法國、意大利、日本等國家或組織所涉的國家安全立法，也普遍包含域外適用的條款。可以說，國家安全法律的域外效力在普通法和成文法系都非常普遍。

具可行性和必要性

(一)香港法治環境優良，可依法保障犯罪嫌疑人權益

對於刑事法律域外效力有所質疑的理由，包括對程序正義和犯罪嫌疑人人權保護的擔憂。而香港具有優良的法治環境，可消除這一擔憂。即使是在由西方主導的非政府組織「世界正義工程」公布的《2023法治指數》中，香港法治指數在142個國家/司法轄區中名列前茅，排名23位；刑事法律公正指數排名20位，高於美國等多個發達國家/司法轄區。因此，香港優良的法治環境、特別是刑事法律體系，能夠充分保障包括國安條例項下在內的犯罪嫌疑人的合法權益。

(二)域外法律效力對於實施國安條例是必要的

訂立法律的目的在於實現一定的法益。而訂立國安條例的目的，在於維護國家安全、主權和發展利益，堅持和完善「一國兩制」制度體系，維護香港長期繁榮穩定及保障香港居民合法權益。而為了實現這些法益，國安條例需要有一定的威懾力，並能夠切實地打擊反中亂港勢力。

作為國際大都市，香港對外聯繫緊密，人員流動密集。同時，隨着網絡技術普及，危害國安行為的發生在香港域外，也同樣可能對香港的穩定乃至我國的安全造成重大危害。如果條例不具有域外效力，可能會造成香港居民在境外實施危害國安犯罪回港後卻無法予以懲治的情形，甚至助長反中亂港分子故意到境外實施危害國家安全行為；同時，已竄逃海外的反中亂港分子，也會更加有恃無恐、肆無忌憚。

因此，域外效力條款不僅可對外部敵對勢力產生震懾作用，更可對本土勢力和外部干預勢力的勾結破壞行為進行合理地延伸打擊，壓縮其國際活動空間。

結語

綜上分析，香港國安條例具有一定的域外法律效力，不僅在理論上有所依託，也與現行法律體系及國際慣例相契合，並且是可行和必要的。

（作者為香港執業律師、法律專業協進會副會長）