文/鄭久慧
筆者詳閱23條立法公眾諮詢文件，也參考內地及本港法律專家包括朱國斌、田飛龍等的「維護國家安全：《基本法》第23條立法」線上論壇內容，頗為認同與會學者劉林波所提的意見，即當局提出的23條立法建議關於「依法懲治」危害國安行徑的內容比較多，另一方面「積極加強預防」國安風險的措施較少。筆者認為，當局既可訂立規例加強約束問責官員、公務員及其他公職人員，防止國家秘密外洩，亦可多在學校、團體、社區等做好維護國家安全的教育推廣工作。
23條立法重「依法懲治」 亦應「加強預防」
23條立法諮詢文件開宗明義，透過分析憲法、基本法第23條、全國人大「528決定」和香港國安法的相關規定，來闡述總體國家安全觀的概念、國家安全的涵義，以及香港特區維護國家安全的憲制責任。
首先來看香港國安法，第3(3)條規定，香港特區行政機關、立法機關、司法機關應當依據香港國安法和其他有關法律規定，有效防範、制止和懲治危害國家安全的行為和活動。第8條指出，香港特區執法及司法機關應當切實執行香港國安法和香港特區現行法律有關防範、制止和懲治危害國家安全行為和活動的規定。可見詳細規範香港特區的公職人員，要求他們維護好國家安全，防範國安風險，是應盡義務。在教育方面，香港國安法第9條列明，對學校、社會團體、媒體、網絡等涉及國家安全的事宜，香港特區政府應當採取必要措施，加強宣傳、指導、監督和管理。第10條則指出，香港特區也應當通過學校、社會團體、媒體、網絡等開展國家安全教育，提高香港居民的國家安全意識和守法意識。足見國安教育是非常重要的一環。
再來看全國人大「528決定」，其歷史背景是2019修例風波黑暴全面突顯出維護國家安全立法的必要性和緊迫性，國家聽到了700多萬香港市民對止暴制亂、社會安定的渴求，於是第十三屆全國人民代表大會第三次會議根據《中華人民共和國憲法》第31條和第62條第2項、第14項、第16項的規定，以及《中華人民共和國香港特別行政區基本法》的有關規定，審議通過了《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》（簡稱全國人大「528決定」），授權全國人大常委會就建立健全香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制制定相關法律。其後，全國人大常委會依據這一項授權，急港人之所急，於2020年6月30日制定了香港國安法，並於同日由香港特區公布實施。「防範」一詞在全國人大「528決定」中多次出現，涉及香港特區的行政、立法、司法機關，可見國家不僅重視制止和懲治，亦重視防範危害國家安全的行為和活動。同時，全國人大「528決定」也要求行政長官應當就香港特區履行維護國家安全的職責和開展國家安全推廣教育，定期向中央人民政府提交有關報告等。
國家的國安法重視對國安風險的預防、評估及預警
香港基本法在1990年通過，第23條的內容是：「香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。」找不到「預防」、「防範」等字眼。
到了2015年，《中華人民共和國國家安全法》立法，就明顯看到對預防國安風險的重視。在第4章第3節列明如何預防、評估及預警國安風險，巨細無遺。在法例其他部分，一方面明確省、自治區、直轄市，乃至於縣級的各級維護國安職責，須肩負起其行政區域內國安的審查和監管工作，另一方面規定在重要涉及國安的範疇，應進行審查監督及危機管控，包括外商投資及關鍵技術各範疇。
應在23條立法時就詳盡列明「預防防範」措施
2014年非法「佔中」、2016年旺角暴亂、2019年黑暴……這些血的教訓告訴港人，過往多屆特區政府並未重視設立有效預防國家安全的機制，並未取締「黃媒」，也未曾加強國安教育，任由通識課某些不良教材及「黃師」荼毒年輕一代，埋下煽惑社會不安定的禍源。
雖然基本法第23條內容不涉「預防防範」，但特區政府深謀遠慮，在諮詢文件一再提到全國人大「528決定」，證明保安局在草擬時已經了解到防範可能出現的國安風險的重要性。既然如此，為何不在立法建議中更清晰規管洩密行為？
其一，可直接在港實施國家對「國家秘密」的分級制；其二，參考內地的「下位法」，清晰訂出特區政府內部機密的分級及保密機制，特別是作為金融中心所擁有的各類財金資料，確保即使「非國家秘密」，也能得到妥善國安危機防控；其三，應清晰訂立行政規章，規範本港各級官員、公務員及其他公職人員處理國家秘密的方式。大家都明白官員有合法權力接觸機密，亦未必有洩密意圖，但正如現有《官方機密條例》存在的漏洞，若官員處理機密不當，被辦公室助手或家中傭工竊取，涉事官員一昧以缺乏洩密意圖申辯，自然難以入罪，變相造成規管官員的軟肋。
為何需要在23條立法時就詳盡列明「預防防範」措施，而非倚靠《問責制主要官員守則》、《公務員守則》、各公營機構規例的修訂來達成預防的效果呢？正如上文所述，過往各屆政府對國安風險的評估參差不齊，衍生各種社會亂象；而且現今資訊社會，高級官員會接觸最重要的機密，但接觸大量數據的前線公職人員及外判商，因數據量太大亦可能構成嚴重洩密風險。故此單靠政府內部的監管部門，選擇是否修訂問責制守則、公務員守則、公營機構法例、乃至於外判條款等，形成或緊或弛的變相「自治」，絕不能有效預防國安風險，達到維護國家安全不留死角的目的。
