文/屠海鳴
中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在慶祝香港回歸祖國25周年大會暨香港特別行政區第六屆政府就職典禮重要講話中，用「四個必須」精闢總結了25年來香港「一國兩制」實踐的經驗和啟示。
「四個必須」深刻闡明了香港「一國兩制」實踐過去為什麼能夠成功、未來如何取得更大成功，把對「一國兩制」實踐的規律性認識提升至新的境界。國務院港澳辦日前發布的《深情的關懷 堅定的信心 殷切的希望》一文對「四個必須」做出了深入解讀。
「四個必須」的重要一條就是「必須堅持中央全面管治權和保障特別行政區高度自治權相統一」的重要性。深刻領會習主席這一重要論述，對於認識「一國兩制」的本質和規律至關重要。
中央全面管治權是源頭
習主席指出：「香港回歸祖國，重新納入國家治理體系，建立起以『一國兩制』方針為根本遵循的特別行政區憲制秩序。中央政府對特別行政區擁有全面管治權，這是特別行政區高度自治權的源頭，同時中央充分尊重和堅定維護特別行政區依法享有的高度自治權。」
領會習主席這段話的深刻內涵可以從幾個關鍵詞入手：「全面管治權」「高度自治權的源頭」「依法享有的高度自治權」。
先看「全面管治權」。上世紀八十年代，中英兩國政府就香港問題談判時，英方曾試圖「以主權換治權」，被中方斷然拒絕。1997年7月1日，我國恢復對香港行使主權，中央政府對香港擁有全面管治權，這是不爭的事實，這也是實行「一國兩制」的前提和基礎。
再看「高度自治權的源頭」。中央按照「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的原則，把另一部分權力授予香港特區。因此，香港的高度自治權的源頭是中央的全面管治權。
最後看「依法享有的高度自治權」。香港享有哪些高度自治權？要看法律是如何授權的。基本法訂明了香港特區的地位、香港居民的權利和義務、香港特區行政、立法、司法的職權。因此，討論香港的高度自治權，必須去讀基本法，緊扣「依法」二字，香港不能超越授權範圍。
「兩權」統一銜接是關鍵
習主席指出：「落實中央全面管治權和保障特別行政區高度自治權是統一銜接的，也只有做到這一點，才能夠把特別行政區治理好。」
習主席在這裏講的關鍵詞是「統一銜接」，有兩層重要意涵：第一，特區所享有的高度自治權是中央全面管治權所授予的，兩者原本就是一個整體，不能割裂開來。第二，中央全面管治權和香港的高度自治權之間必須做好銜接，如果銜接不好，就要出問題。比如，基本法二十三條規定，要求香港自行立法維護國家安全，這充分考慮到香港地位的特殊性，也體現出中央對香港的高度信任。但香港至今沒有完成「二十三條立法」，結果造成了國家安全的巨大漏洞。
那麼，香港還有沒有「兩權」銜接不好的地方呢？當然有。比如，以往沒有嚴格要求香港公職人員在任職前「宣誓效忠」，這些年，明確了規則；以前，立法會議員選舉的資格審查不嚴格，致使「港獨」分子成功參選，現在新選制加強了資格審查，確保「入閘」的人士全部是愛國者。
我們必須看到，建立「兩權」銜接機制才剛剛起步，必須對香港各個領域梳理一番，凡是與基本法相衝突的規則必須廢除，凡是基本法有要求、至今仍是空白的，要建立規則。總之，基本法不能懸在空中，要讓基本法的要求落地落實。學習貫徹習主席的這段講話，香港必須在「兩權」銜接上做大量工作，補上以往「落下的課程」。
「行政主導」須落實
習主席指出：「特別行政區堅持實行行政主導體制，行政、立法、司法機關依照基本法和相關法律履行職責，行政機關和立法機關既互相制衡又互相配合，司法機關依法獨立行使審判權。」當中的關鍵詞是：「行政主導」，「相互制衡、相互配合」「依法獨立行使審判權」。
先看「行政主導」。行政權在三權當中居於主導地位，因為行政長官是「雙首長」，必須「雙負責」。特區政府擔負着管治香港的主體責任，香港管治出了任何問題，負第一責任的是行政長官和特區政府。權力和責任成正比，有多大的責任，就應有多大的權力。所以，行政長官的權力超然於行政、立法和司法三權之上。
再說「相互制衡、相互配合」。香港是中國的一個特別行政區，不能用西方國家「三權鼎立」的模式去解讀香港的政治體制。香港特區的三權之上還有中央的權力，在出現不可調和的矛盾時，中央可以出面解決。所以，行政機關和立法機關是「既互相制衡又互相配合」的關係。
最後說：「司法機關依法獨立行使審判權」。這句話通常被概括為「司法獨立」，但「司法獨立」這個概念過於籠統，容易忽略一些前提條件。這裏的前提條件是「依法」。「法」包括：香港基本法、香港國安法，以及香港現行的法律。司法機關絕對沒有僭越基本法和國安法的特權！
細細領會習主席這段論述，應該釐清一個道理：必須依法落實「行政主導」，香港才能治理好。
習主席關於「堅持中央全面管治權和保障特別行政區高度自治權相統一」的論述，內涵豐富，針對性很強，是解決「一國兩制」實踐中重大問題的根本遵循；香港管治團隊須從這一論述中汲取智慧和力量，不斷提升香港的管治水平，開啟良政善治新局面。
（本文作者為港區全國政協委員，香港新時代發展智庫主席，暨南大學「一國兩制」與基本法研究院副院長、客座教授）
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（來源：大公報A4：要聞 2022/07/06）
