香港「一五」規劃繪就統籌發展和安全的中長期藍圖\楊華鋒
過去，香港延續着一種「積極不干預」的經濟邏輯與治理習慣，施政方略也多以年度為周期，缺乏中長期的戰略規劃。這一傳統長於政策制定的靈活性與開放性，短於政策績效的穩定性與持續性，特別是對跨經濟周期的產業戰略與規劃、土地利用與開發等議題，缺乏專注性和適應性。香港「一五」規劃的頒布，正系統扭轉這一局面，其基於民生福祉的提升、民生保障的改善，聚焦未來五年的四大中心、人才高地、空間優化以及全球合作等方面的謀篇布局，繪就了一幅香港統籌發展和安全的中長期藍圖。
一、「一五」規劃的時空意涵
首先，「一五」規劃預示着香港由治及興的歷史新篇章。2019年香港經濟社會秩序受到嚴重破壞，2020年以來香港國安法的頒布實施，特區選舉制度的完善，以及《維護國家安全條例》的制訂實施，「愛國者治港」原則得以全面落實，香港特區政府的憲制責任終得以履行，為香港全力拚經濟、謀發展、惠民生、促改革提供了可靠保障。特區政府同期發布的施政報告也予以明確，安全秩序的恢復為經濟社會發展與民生福祉改善，提供了更加穩定和更可預期的營商和發展環境。由此，中長期規劃制定與執行所仰賴的穩定政治秩序與可預期的行政環境得以確立，歷經啟動決策、公眾諮詢、草案修訂與審定，及至正式發布的「一五」規劃也預示着香港經濟社會步入由治及興的歷史新階段。
其次，「一五」規劃釐清了中長期的戰略機遇與風險挑戰。今年是國家「十五五」規劃開局之年，對香港融入和服務國家發展大局有着更多的期待，同時也為香港發展提供了重大機遇。不論是粵港澳大灣區建設的深化，還是前海、南沙、河套等合作平台的深入推進，都為香港融入和服務國家發展大局提供了戰略機遇和承接通道。與此同時，隨着百年變局加速演進，世界之變、時代之變、歷史之變以前所未有的方式展開，世界進入新的動盪變革期。作為高度外向型的經濟體，香港極易受到大國博弈、地緣衝突和全球治理變革的影響，也迫於新舊發展動能轉換的現實壓力，亟待積極借鑒世界主要經濟體和內地的經驗做法，建立健全產業轉型、土地開發和科創投入的制度性安排，以有效識別與應對中長期發展風險。
再者，「一五」規劃充盈了特區政府施政方略的預期管理。特區政府以往的施政工具體系主要由年度施政報告、財政預算案及部門年度計劃構成，均以一年為周期，缺少跨周期的預期目標安排。「一五」規劃明確完善行政主導、提升治理效能的四項功能，明確發展方向更加清晰、資源配置更加有效、社會預期更加穩定、市民福祉和投資者利益得到更充分保障。由此可見，規劃的重心在於對方向、趨勢、預期和未來收益的預期管理及其有效保障，有助於提升特區政府公共事務的管理效能。
二、「一五」規劃的發展敘事
其一，堅持「有效市場」和「有為政府」相結合的規劃理念。規劃致力於塑造「發展型」的行政理念，扭轉香港「積極不干預」的行政傳統。一方面，尊重市場規律，激發市場企業創新活力與競爭力，推動資金、人才、技術等要素自由流動與優化配置；另一方面，堅持行政主導，發揮政府戰略引領、基礎設施投資、制度創新作用，塑造與維持開放、透明、法治化、國際化的優質營商環境。進而在發揮市場資源配置效用的前提下，發揮政府戰略引領與制度創新的積極作用，推動形成香港高質量發展的強大協同力量。
其二，促進形成產業、空間和全球合作協同交互的規劃布局。堅持改革創新，規劃進一步確立鞏固提升「四中心、一高地」建設，以三大創科園區、五大研發機構為骨架，推進教育、科技、人才一體化發展。進而，以北部都會區為高等教育和創新科技發展的主要增長引擎，以基礎設施實現「硬聯通」，以規則銜接、機制對接實現「軟聯通」，從而實現粵港澳大灣區三地居民「心聯通」。另外，繼續擴展國際交往，拓展全球合作網絡，逐步把香港建設成為「一帶一路」國家的「首選合作夥伴和多邊合作樞紐」「國家金融對外開放試驗田」以及世界級的「調解之都」。
其三，秉持改善民生福祉和提升經濟社會發展韌性的規劃目標。堅持民生為本，規劃第五篇所述民生保障板塊，全面覆蓋了優質教育、青年與家庭、醫療衞生、安居、社會民生保障、勞工保障、樂齡社會與綠色宜居等內容，集中致力於「市民獲得感、幸福感、安全感持續增強」的價值目標。同時，推動城市安全治理向事前防禦轉型，增強經濟和城市的韌性。
在規劃22項主要指標的設定中，以領域劃分，經濟創新及建設14項、民生4項、環境4項，可見其致力發展的目標定位；以屬性劃分，則預期性17項、約束性5項。且約束性集中在北部都會區「熟地」的產出量與四項環境指標的保障上，由此可見，其目標始終圍繞民生議題與發展韌性。
三、「一五」規劃的安全張力
一是統籌發展和安全的結構邏輯再次彰顯。安全是發展的前提，發展是安全的保障。在規劃中「堅決維護國家主權、安全、發展利益」與「確保『一國兩制』實踐始終不走樣、不變形」貫徹始終。目前香港穩定發展的安全基礎不斷得以提升，法律制度、執行機制和社會治理體系不斷完善，各類風險挑戰得以有效防範，穩定有序的發展環境日趨優化，安全已然成為香港發展的競爭優勢。
二是公共安全治理效能的提升得以凸顯。規劃把安全的抽象要求，轉化為可感知、可考核的日常治理能力。除維護國家安全外，另專節闡述強化防災減災救災能力，構成了非傳統安全的內容。在此基礎上，注重治理範式的預防與前置，聚焦技術賦能、建設「AI城市大腦」，直面薄弱環節、完善「大安全、大應急」的行動機制，實現「以風險為對象的全過程治理」，提升公共安全治理效能。
三是安全作為發展的環境要件再次得以確認。安全的最終指向不是安全自身，而是發展的環境。香港的獨有優勢在於把安全與普通法司法管轄區、法治聲譽、簡單稅制、廉潔政府、國際監管標準並列，共同組成一個穩定、安全、公平、可預期的國際化營商和投資環境。近年來，香港維護國家安全的實踐，為市場注入了強大的穩定性、確定性和可預期性。由此，穩定的安全秩序創造了良好的發展環境，安全不再是需要向市場解釋的「負擔」，而是維持市場繁榮穩定的「條件」。誠可謂，「安全港」即「發展港」。
四、「一五」規劃的統領落地
首先，規劃的性質規定了方向性的統領與年度施政目標的分工邏輯。誠如施政報告所述，「五年規劃是香港未來五年的經濟和社會發展藍圖，是前瞻性、策略性和方向性的指導文件；施政報告是落實五年規劃的年度報告和行政長官因應實際情況的年度施政重點，兩者一脈相承、關係密切。」其中，規劃重在把握中長期戰略的方向性，致力於回答「未來五年應達至何種狀態」的問題；年度施政報告則重在發揮施策的機動性，根據國際環境、經濟預期和社會需求的變化，適時調整行動部署、制定適配指標，通過財政預算案等資源配置，實現跨部門、跨領域的協同合作與統籌推進，定期監測檢視規劃進度，着重於回答「本年度重點工作為何」的問題，從微觀施策的角度，助力規劃藍圖的落地見效。
其次，規劃的實施明確了「五年規劃統領、年度施政落實、財政預算支持、年度述職匯報」的工作機制。特區政府堅持規劃務實有為，為規劃落實措施釐定了分工責任，並明確要進行動態監測、中期評估，以及總結評估。同時，規定年度施政報告要將中長期目標分階段設定為可操作、可考核的任務，由財政預算案提供資源支持，明確要求行政長官每年向國家主席和中央政府述職時報告五年規劃實施進展情況。由此，形成對規劃執行的系統反饋與政策監督。
最後，規劃的落地勾繪了統籌發展和安全的香港敘事。香港經濟社會繁榮發展的市場需求是規劃的不竭動力，安全穩定的政治秩序為經濟發展提供了必要的外部環境和條件。中長期規劃為發展錨定了方向，年度施政則提供具體的行政保障。從交互邏輯來看，發展訴求與安全秩序，是目標與條件，規劃與施政則是方向與機制。目標透過機制獲得可行性，機制投射目標以獲取正當性。在此過程中，需持續不斷地完善和堅持行政主導，因為特區政府既是發展動力的組織者、安全環境的營造者，又是戰略規劃的制定者與具體政策的執行者。只有行政主導的理念貫徹規劃制定與政策執行的全過程，才能真正實現政府角色從傳統單線的政策執行者向新時代複雜多線的戰略規劃者、制度創新者轉變。
綜合而言，香港「一五」規劃並不是一份簡單的資源配置方案，而是一份確立方向、設定指標、建立問責鏈條的戰略文本。其目標在於以高質量發展的確定性因應外部環境急劇變化的不確定性。其不單是香港更好融入和服務國家大局的行動綱領，也是香港更好把握國家發展機遇的行動部署，更是提升市民福祉的持續路徑。由此，一幅活力充沛、秩序井然的中長期發展圖景隨即在維港兩岸徐徐展開。
國際關係學院教授
