政策思考/改革政務官制度根治香港管治困局（上）\胡恩威
香港現時共有十七萬七千名公務員，當中主要分為兩大類，一類是須定期調派到不同政策局及部門工作的公務員，這包括政務主任（AO）及行政主任（EO），他們一般會兩至三年調職一次；另一類是毋須調任的公務員，這包括專業職級的公務員如醫生、律師、建築、技術人員等。
政務職系作為政府的專業管理「通才」，執掌公務員體系內很多重要職位。若政府是一部電腦，政務官便是裏面的中央處理器，主宰整個政府的運作。
「萬金油」缺乏專業知識
首長級政務職系分為五個職級，由職級低至高依次序排列分別是：首長級丙級政務官、首長級乙級政務官、首長級乙一級政務官、首長級甲級政務官、首長級甲一級政務官。助理秘書長通常是首長級丙級政務官；當了助理秘書長十年便會升任首席助理秘書長。而大部分政策文件都是由首席助理秘書長這層政務官草擬的，因為職級較高的副秘書長和常任秘書長，一般來說只會開會對外應酬，而不會親自處理政策問題。換言之，首席助理秘書長作為政府的前線，他們的表現直接影響政府表現。
大部分政務主任一入職便被派到政策局統籌政策，也有一些被派往不同部門當執行政策的工作，如現時很多部門的署長都是政務主任出身。政務主任最大的弱點是缺乏專業知識，故經常出現管大學的不懂大學、管文化的不懂文化、管環保的不懂環保……諸如此類。因為相關知識不足，所以很多時都是少做少錯，「緊守」崗位三年便調職，工作表現好壞與否，也無礙加人工。而政府沒有積極鼓勵政務主任進修，或只是資助他們修讀一些短期的、實質效用不大的公共行政課程。由於香港的政務主任根本沒有做政策研究的能力，所以他們的工作性質其實較像行政秘書，並不是真正的政務主任。
嚴格來說，香港的政務主任只是「事務官」，所以問責副局長和政治助理才算是政務主任，因為他們是由特首任命，又是負責對外、替政府政策辯護，性質上較適合稱之為「政務主任」，而現時的政務主任應改稱為「事務官」。
政務主任與事務官之間的分別，歷史上可以考究英國的君主立憲制度。君主立憲制下，議會由大多數黨執政，黨領袖成為首相。英國首相享有政治任命的權力，透過政治任命制度，首相可招攬與自己政治取態相若的人士加入政府，令施政更加有效和順暢；與此同時，亦清楚地劃分了政務主任和公務員工作上的角色和分工，發揮政務主任和事務官彼此間的配合。英國的公務員以專業知識支援政治任命的政務主任，向他們提供充足的資料作為施政參考；另一方面，政務主任的政治網絡資源是公務員所缺乏的，包括他們與內閣的緊密溝通、動用不同專業界別的能力等，這些政治資源，都有助政務主任向議員和公眾爭取政策支持。簡單來說，即是公務員負責提供資料意見，為政策的推動建立平台，而政務主任會就他們提供的資料，決定政策的具體方向，因此公務員的質素直接影響了施政的水平。
香港回歸二十三年，歷任特首都是上任初期有強勁的民意支持，但過了一陣子，往往會因為政策制定而民意下滑。政治是現實的，執政有成果，市民安居樂業，政府自然有威信。
新加坡是個家長式的專制國家，但各種民生政策，如教育、醫療、衞生、城市規劃等都有板有眼，人民的生活質素亦越來越好。
過往特區政府施政被動，被民意和傳媒拉着走，部分人以為派錢、落區便可以收買人心，不肯下苦功做好政策。總之不論政策重要與否，沒人批評的便一定不加理會，特首委任的副局長和政治助理，一些人或許更適合當政治公關，多於真正懂得做政策研究。政策研究做得不好，施政質素又怎能改善？施政不好，民意自然插水。
必須全面強化政策研究
特區政府應該參考英國和新加坡推行的公務員改革。英國前首相貝理雅在九七年上台不久，頒布了《現代化政府白皮書》，仔細訂出公務員往後發展藍圖，內容重點是強化政策能力。以往戴卓爾夫人年代，太着重公務員管理制度改革，而忽略加強政策質素，導致不同部門之間，以至地方和中央之間都未能協調，政策亦因而不夠前瞻性，只因應不同的政治壓力，作短期反應。有見及此，貝理雅成立「管理及政策研究中心」，專門加強政務主任和公務員的政策研究能力，並將原有的「文官學院」納入「管理及政策研究中心」，在培訓公務員政策能力之餘，也能同時展開政策研究工作。
新加坡公務員的改革措施，特別是其公共服務學院，都是以加強公務員的專業能力作為宗旨。新加坡公共服務學院是一個法定機構，有自己的董事局，有自己的營運模式，由管理層率領二百多名職員進行培訓公務員的工作。新加坡公共服務學院注重公務員政策制訂的培訓，強調須要透過不斷學習、不斷研究及與權威交流，增強知識和專業性。
至於針對高級公務員培訓方面，新加坡公共服務學院下設有「政策發展學院」及「管治及政策中心」，有層次給公務員安排培訓計劃。通常第一層是基礎培訓學習，領域包括政府管理、公共政策研討等。之後的培訓重點會在於討論，公務員須進行有關遠景規劃、經濟及發展策略的研究。最後階段，則是撰寫政策研究報告，完成整個訓練。
