政策思考/從規劃對接到灣區協同：政策研究獻智大灣區建設\黃元山
粵港澳大灣區建設，是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰略，既是新時代推動形成全面開放新格局的新嘗試，也是推動「一國兩制」事業發展的新實踐。2023年4月，習近平總書記在廣東考察時指出，粵港澳大灣區在全國新發展格局中具有重要戰略地位，要使粵港澳大灣區成為新發展格局的戰略支點、高質量發展的示範地、中國式現代化的引領地。這一戰略支點、示範地、引領地的定位，賦予大灣區服務強國建設、民族復興的更高戰略使命。
對香港而言，大灣區是融入和服務國家發展大局的重要平台。香港要在「一個國家、兩種制度、三個關稅區」的獨特條件下，透過規則銜接、機制對接和要素流動，把國家所需與香港所長更好結合，將「制度之異」轉化為「制度之利」。2025年12月，習近平總書記聽取香港特區行政長官李家超述職時，指出特區政府要主動對接國家「十五五」規劃，深度參與大灣區建設，更好融入和服務國家發展大局。 全局對接、動態優化
2026年9月，《香港特別行政區經濟和社會發展第一個五年規劃（2026—2030年）》（《香港第一個五年規劃》）與新一份施政報告同日公布，為香港深化大灣區協同訂出中長期方向和年度行動。香港第一個五年規劃以「深化粵港澳大灣區建設 搭建全球合作網絡」為專篇，從基礎設施「硬聯通」、規則機制「軟聯通」、民生融合「心聯通」及重大合作平台作出部署；施政報告則將這些方向細化為年度工作和具體措施。
對接國家規劃，需「全局」與「動態」並重，既立足國家發展大局謀劃香港定位，也因應形勢、產業趨勢和實踐經驗持續優化政策。政策研究正是其中的重要橋樑，而且往往是一項橫跨多年的持續工作。
特首政策組作為政府內部智庫，在行政長官領導下統籌施政報告，並配合施政方向開展研究──透過實地調研、專題研究，與政府、業界和研究機構交流，協助連接國家戰略、香港優勢、市場需要和政策工具，為施政部署提供參考；政策推行的經驗和成效，亦可回饋後續研究、規劃和政策落實，形成不斷深化的研究鏈條。
以下三個案例，可見這一閉環如何在大灣區建設中展開。
東莞空港中心：由海空通道到冷鏈樞紐
第一，香港國際機場東莞空港中心，體現大灣區協同之效。2019年《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（2019年《規劃綱要》）提出建設世界級機場群。在此基礎上，香港機場管理局自2021年底試行海空貨物聯運，讓內地出口貨物在東莞完成航空安檢、打板及收貨，再經水路直達香港機場上機，提升跨境物流效率。
這項合作的核心，正是兩地優勢互補的具體體現。空港中心由香港投資和建設，結合香港的航空物流優勢與內地的土地及人力資源優勢，有助降低營運成本，壓縮貨物處理時間。
特首政策組曾實地調研機場島、東莞空港中心及國泰貨運站，並與機管局和業界交流，以配合有關方向發展及為後續部署提供參考。2023年施政報告肯定先導計劃成效；其後的部署持續推進永久設施建設、規劃第二期發展，並引入更多高增值物流和跨境電商設施。香港第一個五年規劃明確提出推進東莞空港中心項目，發展更多多式聯運模式。2026年施政報告則訂明，第一期永久設施將於2027年6月投入運作，處理貨量逐步達至每年100萬公噸，並已設立指定監管場地，讓海外冰鮮水產和新鮮水果經香港進口大灣區。
作為全球首個直達機場空側的跨境海空聯運項目，空港中心正由海空貨運通道延伸為國際冷鏈物流樞紐，擴大香港與灣區城市的全球聯通能力。
高增值海運服務：以互補提升港口群競爭力
第二，高增值海運服務體現大灣區協同之廣。2019年《規劃綱要》明確大灣區港口群的分工：香港重點發展船舶管理及租賃、融資、保險和法律等高端航運服務；廣州、深圳則增強國際航運綜合服務功能，共同提升港口群競爭力。香港的角色，重點不在貨櫃吞吐量的此消彼長，而在以高增值服務與灣區港口優勢互補、共同提升。
本屆政府沿此方向逐步部署。2022年以稅務優惠吸引高增值海運機構落戶；2023年推動海事法律、保險及船舶融資等服務；2024年宣布設立「香港海運港口發展局」，作為高層次諮詢機構，協助政府制訂長遠發展策略，是制度改革的重要一步；2025年再推動建立「航運專項風險池」，提升對香港本地和內地市場承保的能力，逐步完善航運服務生態。
其間，特首政策組亦配合有關方向開展調研，與港口集團、船舶租賃業界交流，並與國務院發展研究中心合作研究大灣區世界級港口群的協同發展。相關研究及其後的規劃和施政部署一脈相承：香港第一個五年規劃提出構建高增值海運服務生態圈，並支持香港海運服務業為南沙提供船舶管理、檢驗檢測、金融、國際船舶經紀及海事法律等專業服務；2026年施政報告提出壯大高增值海運服務，並加強與惠州、東莞等地的港口協作，推動「江轉海」中轉便利化、完善駁船網絡和探索智能駁船應用。這亦與國家「十五五」規劃綱要港澳專章提出「促進港口、機場和軌道交通協同發展」的方向互相印證。
跨境碳市場：由市場探索到規則聯通
第三，大灣區碳市場規則聯通，體現協同之深。碳市場橫跨金融、能源、貿易、環境和標準認證，牽涉跨境核算、核證、交易及結算，是深層次規則銜接的試金石。2019年《規劃綱要》支持香港打造大灣區綠色金融中心、支持廣州研究設立以碳排放為首個品種的創新型期貨交易所；國家「雙碳」目標（2030年前碳達峰、2060年前碳中和），及《巴黎協定》第六條的跨境減排交易框架，亦奠定發展基礎。隨着歐盟碳邊境調節機制於2026年正式實施，綠色合規更成為內地企業「出海」的重要條件。
香港由2022年施政報告提出建設國際碳市場起步，港交所同年推出可支援港元及人民幣結算的國際自願碳信用交易平台Core Climate。2024年三中全會《決定》提出健全綠色低碳發展機制後，2025年施政報告進一步從「出海」平台、大灣區建設和綠色金融等方面部署碳市場發展。同期，特首政策組與國家生態環境部環境與經濟政策研究中心開展研究，探討香港參與和服務國家碳市場國際化的路徑。
國家與香港的規劃部署亦進一步銜接。國家「十五五」規劃提出建立健全綠色低碳標準體系、推動規則銜接互認；香港第一個五年規劃則提出發展大灣區碳市場及綠色金融生態圈。2026年施政報告提出，港交所Core Climate將與廣州電力交易中心合作，在香港開展國家可再生能源綠色電力證書（GEC）試點交易。GEC是證明使用綠電的憑證，與碳信用同屬綠色權益憑證，是碳市場及綠色金融生態圈的重要組成部分；有關試點可供香港機構按相關規定抵銷用電排放，並助力國家拓展境外應用場景。
規劃法治化：拓展研究空間
《中華人民共和國國家發展規劃法》於2026年3月通過，首次以立法形式明確了國家發展規劃的統領地位。法律同時支持香港主動對接國家發展規劃、融入和服務國家發展大局，並規定在編制國家發展規劃時，充分發揮高等學校、科研機構、智庫、行業協會等的輔助支持作用，為香港智庫參與相關研究奠定更清晰的制度基礎。
與此同時，廣東省「十五五」規劃綱要把「久久為功推動粵港澳大灣區建設」列為第二章、置於重點任務首位，並首次提出「積極對接香港北部都會區發展策略」；深圳、廣州的規劃綱要亦分別以「打造大灣區核心引擎」和做強大灣區人才高地「主引擎」為專章。粵港五年規劃相互銜接，為政策研究和區域協同確立共同坐標。
從冷鏈空運通道，到世界級港口群協同，再到跨境碳市場的規則銜接，三個案例呈現香港與大灣區其他城市優勢互補、協同發展的不同層次。香港第一個五年規劃提供中長期時間表，施政報告則把方向轉化為年度行動；透過調研分析，並與政策局、業界及相關機構協作推進，大灣區的跨境基建、產業分工與規則銜接得以持續深化。香港可更好發揮「背靠祖國、聯通世界」的獨特優勢，與灣區城市優勢互補、共同增值，為國家高質量發展注入更大動能。
特首政策組組長
