完善行政主導 提升治理效能
何達基 香港城市大學全球治理與創新研究院院長 人文社會科學院院長
王治國 香港城市大學全球治理與創新研究院研究員 院長助理
對香港而言，堅持和完善行政主導，是在「一國兩制」框架下，結合香港自身的制度傳統、社會結構和國際聯繫，將既有治理資源轉化為更加協同、更具韌性的治理能力。行政主導需要與有效監督、理性協商和廣泛參與相互支撐，才能真正轉化為穩定而持續的治理能力。面向由治及興的新階段，香港更需要把制度優勢落實為解決實際問題的能力，緊密對接國家發展戰略節奏，在保持自身特色的同時，融入國家發展大局。
行政主導的效能主要體現在幾個方面。
首先是較強的政府能力和政策執行力，使公共政策能夠形成明確目標並轉化為具體行動。
與此同時，集中統一的政策協調與基層參與、專業諮詢、社會協商之間形成互補而非替代，這正是政治整合與社會參與並行不悖的體現。
更重要的是，這套制度具有必要的適應性，在基本框架保持穩定的同時，能夠根據經濟社會條件變化調整治理重點和政策工具。行政主導因此並非單純意味着權力集中，其治理效能更取決於權責配置、政策協調、社會參與和制度調適能否形成有效銜接。
行政主導下政府權力仍受監督
西方政治理論較多以自由民主、代議制和選舉競爭作為觀察現代政治的重要尺度，這一傳統對理解西方政治制度自有其意義，但用它衡量所有治理模式，解釋力便顯出邊界。若簡單將行政主導歸入「威權政治」的框架，容易忽視其具體的憲制基礎、國家能力、社會參與以及實際治理績效。理解行政主導，需要考察其在特定歷史條件下如何形成治理能力，又如何回應不斷變化的社會需求。
這種因時而變的治理智慧，亦能在中國傳統思想中找到呼應。《周易·繫辭下》有「易窮則變，變則通，通則久」之說，講的正是制度需要在環境變化中保持與現實的適應性。《宋史·王安石傳》記載，王安石在《上仁宗皇帝言事書》中提出「法先王之政者，法其意而已」，主張把握制度精神而不拘泥於既有形式，並倡言「為之以漸，期合於當世之變」。這一古老命題固然不能與現代行政體制直接對應，卻揭示了一種守其原則、因時而變的治理智慧，為理解中國治理傳統中的制度調適提供了思想資源。
形成強大治理合力 有效回應發展需要
對於香港而言，行政主導的制度邏輯最終仍需落實為現實治理能力。2025年12月，國家主席習近平在接見來京述職的香港特別行政區行政長官李家超時強調，「特別行政區政府要主動對接國家『十五五』規劃，堅持和完善行政主導，扎實推動經濟高質量發展，深度參與粵港澳大灣區建設，更好融入和服務國家發展大局。」這一要求的重點，正在於堅持和完善行政主導，進一步理順權責關係、提升施政協調能力，使「一國兩制」框架下的制度安排更有效地回應經濟發展和社會治理需要。
行政主導不意味着行政權力缺乏監督，也不意味着社會意見被排除在治理過程之外。對於香港而言，真正的問題在於，如何在「一國兩制」框架下，將行政主導轉化為符合自身歷史條件和社會結構的治理能力。中央港澳工作辦公室主任、國務院港澳事務辦公室主任夏寶龍今年1月在「堅持和完善行政主導 促進特別行政區良政善治」專題研討會上致辭強調，「堅持和完善行政主導，關鍵是行政長官和特別行政區政府要強化香港、澳門當家人意識，切實擔負起治理香港、澳門第一責任人的責任。」
香港長期形成了與內地不同的社會結構和治理傳統，實行行政長官負責制，政府規模和社會自治程度也具有自身特點，不能簡單照搬內地治理經驗。但制度環境的差異並不意味着治理原則無法相通：行政權責是否清晰、政策協調是否有效、監督機制是否健全，以及社會意見能否順暢進入治理過程，仍是衡量治理效能的重要因素。
釐清對行政主導的認識只是起點。行政主導的完善，也不意味着行政、立法與社會之間形成單向關係。相反，香港需要在明確行政責任的基礎上，形成行政與立法之間的良性互動，並發揮社區組織、專業團體、諮詢機制等社會平台的作用，使社會訴求能夠及時進入政策形成和執行過程。內地民眾參與渠道將分散民意轉化為可核查、可追溯行政數據的思路，對香港完善諮詢架構、優化施政回應機制，同樣具有借鑒價值。夏寶龍在「堅持和完善行政主導 促進特別行政區良政善治」專題研討會中的致辭同時強調，「堅持和完善行政主導，需要立法機關、司法機關積極支持配合，形成強大治理合力。特別行政區行政、立法、司法機關各司其職、各負其責、協作配合是行政主導體制的要義所在。」
理順權責關係 減少制度摩擦
換個角度看，行政主導的核心在於理順不同主體之間的權責關係，減少無謂的制度摩擦，將監督、協商和社會參與轉化為改善施政的制度資源。
香港堅持和完善行政主導，既有制度積累，又能讓散布於特區政府內外的治理資源，在「一國兩制」框架內形成更加緊密的協同。新一屆立法會可以在依法履行監督職能的同時，加強與特區政府在公共政策上的溝通協作；社區組織和專業團體則可以更穩定地承擔民意收集、社會溝通和公共服務等功能，使政策制定更貼近社會實際。行政主導最終要回答的，是能否形成一個權責清晰、運轉順暢、能夠及時回應社會反饋的治理體系。沿着這一方向推進，才能更好發揮香港自身優勢，持續提升特別行政區治理效能，確保「一國兩制」實踐行穩致遠。
正確認識行政主導，首先需要超越以單一制度形式衡量治理效能的思維慣性。行政主導的價值不在於行政權力本身的擴張，而在於能否形成權責清晰、決策有效、執行有力，同時具有監督、協商和自我修正能力的治理體系；在於不同治理機制能否形成有效銜接，這是特區治理實踐留給觀察者的重要啟示。
