革新公共事業專營制度 確保惠及社會長遠利益
梁海明 絲路智谷研究院院長
在香港，經營公共事業（如電力、公共交通等）的機構，都需要取得特區政府批出的專營權。這一模式曾在推動本港經濟繁榮和提供高效服務方面發揮了重要作用，然而其背後的弊端近年亦開始浮現。在英美等國對公共事業專營制度進行深度改革、明確市場與公共責任界限，並強化政府在關鍵領域作用的背景下，香港作為國際大都會，更需與國際接軌。特區政府與香港社會正好可以利用編制香港首個五年規劃的契機，研究改革現行的專營制度，推動公共事業更好地服務市民，保障社會安全同時增強經濟韌性。
自1970年代以來，新自由主義經濟理論在全球範圍內興起。其核心理念是通過市場化手段削弱政府的過度干預，使資源分配更為高效。以電力、煤氣、公共交通等公共事業為例，這些領域的市場化改革緩解了政府財政負擔，同時引入了競爭機制，提高了行業效率。與傳統由政府全盤控制的模式相比，市場化能減少財政負擔，並通過價格槓桿確保供需平衡。此外，市場化改革為重大基礎設施建設引入了更多資本，為技術創新提供了支持。
保持市場活力 兼顧社會責任
儘管公共事業市場化改善了效率，但其弊端同樣顯著。首先，私營壟斷的問題十分突出。由於部分公共事業具有天然壟斷性，比如電力網絡建設成本高昂，市場往往形成由少數企業控制的局面。企業在缺乏充足競爭壓力下，服務質素較難長期維持，市民也較缺乏議價空間。其次，市場化重視資本利益，企業可能忽視社會責任，為追求利潤最大化，往往會通過提高價格、減少設施投資等手段壓縮成本，形成「用高價換服務」的局面。同時，涉及能源、電訊等關鍵領域的資本滲透，還可能威脅國家或城市經濟安全和公共利益。因此，市場化的推進應結合有效的政府監管，保證其既能發揮市場的活力，又不損害民生和安全。
全球範圍內，因私營資本過度攫取利益或引發社會矛盾的案例不勝枚舉，不少國家對此進行了深刻的公共事業市場化改革探索。例如，在電力工業領域，英國在1989年通過了《電力法》，明確要求發電業務與輸配電分離，並打破區域性壟斷，引導更多競爭主體進入市場。通過獨立監管機構對價格與市場行為加以約束，有效平衡了市場化帶來的效率與壟斷問題。又如美國1992年頒布的《能源政策法》，加強了電力市場的競爭性，明確了發電、輸電及售電三大環節的分離，其中強調開放州際輸電網絡，讓更多市場主體共用網絡資源。然而，英美的改革過程中亦暴露過度市場化的問題，例如成本轉嫁消費者以及監管不足引發的危機，突出監管機制的脆弱性。
香港作為自由經濟體制的代表，其公共事業領域一直憑藉專營權政策，平衡市場化與公共利益。香港的公共事業專營權制度在過去數十年中為社會發展提供了穩定且高效的服務。例如，香港的電力供應穩定性居世界前列，而公共交通體系也為市民提供了便捷的出行方式。市場化鼓勵私營企業積極投資和技術升級，是成效顯著的重要原因。
然而，現有體制亦存在隱患。一是由於「准許回報機制」與資產掛鈎，導致企業以過度投資獲取更高收益，結果是市民承擔了額外成本。二是市場供給資訊的不透明，讓市民始終處於弱勢，即便有價格聽證會制度，對漲價的遏制作用也相對有限。三是體現在服務可持續性不足，現行專營權合同更多關注於企業利益，較少涉及長期公共目標。四是公共事業沒有完全配合香港國安法的實施，在戰略安全和運作主權方面存在風險隱患。例如，部分基礎設施需進一步確保由特區政府或國家資本控股，以消除外資對本地供應鏈的潛在控制，避免對國家安全與關鍵服務造成威脅。
維護國家和社會安全
針對這些問題，正在編制的香港首個五年規劃，亟需與時俱進，探討改革專營制度，更好地體現「改善民生、政府主導、維護安全」的三大特徵。這不僅是回應市民期望的積極舉措，也是確保社會和經濟可持續發展的關鍵。
其一，改善民生應成為改革的核心目標。當前，專營制度在滿足企業收益的同時，容易增加市民的經濟負擔。特區政府應重新審視制度機制，通過優化資源分配，確保公共事業更直接地惠及廣大市民。同時，加強資訊透明化與公眾參與，讓服務價格和決策更加公開、公平，從而切實提升市民的生活質量。
其二，改革需要更加突出特區政府的主導作用。在現有專營制度中，監管效果和執行力仍有提升空間。特區政府需要進一步強化自身在改革中的角色，通過健全監管體系與規則設計，推動相關企業的社會責任實踐。同時，特區政府可以在市場結構中優化供給機制，平衡企業利益與公共利益，確保公共事業更符合長期社會發展目標。
其三，改革必須將維護國家和社會安全作為基本前提。公共事業直接關係到社會穩定和經濟安全，尤其是涉及戰略性行業領域。特區政府應加強對關鍵領域的監管和保障，避免外部勢力干擾和侵蝕本地市場。同時，改革需同步支持可持續發展的目標，提升基礎設施的自給能力與韌性，從而增強社會面對複雜環境下的獨立性和抗風險能力。
更好對接內地公共事業網絡
其四，在涉及北部都會區和河套地區的建設當中，改革公共事業專營制度具有關鍵意義。作為香港未來發展的核心區域，這些地區的發展不僅需要高效完善的基礎設施建設和公共服務體系，同時也承載着與包括深圳在內的粵港澳大灣區各城市聯動發展的使命。通過改革公共事業制度，可以進一步打破地區之間的服務壁壘，提升跨區域資源的協同效益，確保電力、交通、水務等公共事業網絡與大灣區整體發展規劃更緊密銜接。這種聯動不僅為香港更好融入和服務國家發展大局提供了有力支撐，也能助推香港在國家重大戰略中發揮更加積極的作用。
公共事業專營權的優劣勢隨着社會環境的變遷不斷顯現。新形勢下，民生福祉與經濟安全更應成為香港由治及興的首要目標。香港五年規劃將是歷史性開端，對專營制度進行持續改革，有望緩解當前矛盾，為市民提供更可靠、更公平的服務體系，確保香港在區域競爭中繼續保持優勢。
