非擴行政之權 惟明程序之則
董启真 濟南市政協委員 法律專業協進會副會長
日前行政長官會同行政會議通過，根據《維護國家安全條例》第110條訂立《維護國家安全（程序事宜）規例》，即日刊憲並生效。《規例》確立了一套清晰的程序機制：行政長官可依據香港國安法第47條或《維護國家安全條例》第115條發出證明書，認定某案件所涉行為關乎國家安全，從而將案件納入相應的國安法律程序框架處理。
把罪行認定權程序化明晰化
要理解《規例》的意義，可先談談一個尚未解決的操作問題。《維護國家安全條例》第7條在列舉香港國安法和《維護國家安全條例》下各項罪行之餘，於第(d)款特意保留了「特區法律下其他危害國家安全的罪行」這一開放表述，以應對不斷演變的國安威脅。然而，這一條文只確立了「何謂危害國家安全罪行」的概念，卻沒有回答：在具體個案中，究竟由誰、循何種程序認定某一罪行屬於「危害國家安全」？今次附屬立法正是對這一問題的回應。
《規例》將認定權明確交予行政長官，是後者憲制身份的自然延伸：根據香港基本法和香港國安法，行政長官是維護國家安全的第一責任人，由其就某行為是否涉及國家安全作出判斷，本就是職責所在。因此，由行政長官發出證明書，是一項依法作出、嚴謹而莊重的法律行為，本身即屬其在基本法和香港國安法下的固有權力。《規例》並不是創設權力，只是把罪行認定程序化、明晰化，使法律適用更具確定性。把一項既有權力的行使方式寫得更清楚，絕非所謂「擴張權力」，而是特區政府依法履行憲制責任的體現。
符合普通法及國際慣例
更何況，把判斷權交予行政機關而非法庭，與普通法法理依據及國際慣例一致。
國際主流法學界普遍認為，作為掌握所有相關資料、包括極為敏感但不宜公開之情報信息的一方，行政機關最有條件、也理應承擔起判斷某行為是否涉及國家安全的責任。相對而言，法庭在制度設計上並不具備評估這類複雜情報和專業風險的條件。這在普通法中早有詳盡的分析與定論。
例如在英國Secretary of State for the Home Department v. Rehman（[2001] UKHL 47）一案中，霍夫曼勳爵（Lord Hoffmann）即指出，某事是否「涉及國家安全利益」並非法律問題，而是判斷與政策問題，應交由行政機關而非法院決定。他進一步表示，這種分工安排在英國以至大多數國家的憲制下皆是如此。因此，由行政機關判斷風險、司法機關予以尊重，既是對普通法原則的尊重和傳承，也是國際通行的做法。
此外，《規例》所觸及的，純粹是「怎麼認定」的程序問題，不涉及任何實體規則。被認定的案件，罪名仍是原來的罪名，刑期上限仍是原來的上限，控辯雙方爭議的，依然是原來的犯罪構成要件。「一事不再審」原則同樣須嚴格遵守，不會出現判了無罪再以國安罪名重審的情況。換言之，本身不違法的行為，絕不會因一紙證明書就憑空變成危害國家安全的罪行。《規例》沒有創設任何新罪行、新罰則或新的執法權力，可謂「實體不變，程序更明」。
歸根結底，《規例》僅僅為一項早已存在的概念與職責補上清晰、可操作的程序規則，使執法機構的權力邊界更加明晰，制度運作也更加透明、更可預見。這是本港完善維護國安法律體系的合理必要之舉。
