觀香港/行政責任制：香港問責制度的進一步完善\劉兆佳
回歸以來，由於「反中亂港」勢力的干擾和破壞，香港的民主在一段頗長時間內在歪路上顛簸而行。所幸在中央撥亂反正後，香港的民主發展才最終走上有利於「一國兩制」全面準確貫徹的康莊大道。然而，一些不爭的事實是，香港人的政治意識不斷提升、特區政府的管治越趨開放，而無論是特區政府和香港人都越來越重視特區政府向中央和市民負責這個基本政治倫理和原則。為了回應市民越益強烈的向政府問責的訴求，特區政府在2002年引入了主要官員問責制。在這個香港史無前例的制度下，所有主要官員都是政治任命人員（political appointees），不再是享有「鐵飯碗」的職業官僚，而且會因為要承擔政治責任而受到懲處。
回應社會不斷提升的期望
經過二十多年來的運作，主要官員問責制已經是香港特區政府政治體制的不可或缺的組成部分，而這個制度的成功實踐亦進一步提高了香港人對公職人員的問責要求。每當政府在行政管理上出現比較嚴重的事故或失誤時，要求行政人員包括公務員負起行政責任的呼聲便馬上響起。越來越多市民覺得在只有政治責任制而沒有行政責任制的情況下，香港的問責制度也難言完善。
誠然，特區政府一直具備一套經過長時間建立起來的、用來處理那些行政失當的官員的制度和機制，但不少市民對於那套制度和機制的內涵和成效卻頗有微言，認為它們過於寬鬆、繁複和費時，難以發揮足夠懲治工作表現差劣和獎勵表現優異的公職人員的作用。不諱言說，即便特區政府近年來確實不斷在規則和程序上作出改善，但在不少香港人的眼中，相對於內地各級政府在處理行政錯失上的果斷、快速和嚴厲，香港的行政責任制仍難符合市民持續上升的對公職人員的期望。越來越多人相信，要提升特區政府的效率、效能和讓特區政府更能擺脫過去的「積極不干預」的治理模式、切實履行一個積極有為和有長遠戰略思維的政府的職能，建立一個比較有效的行政責任制乃一個重要的、必不可少的手段。
為了回應中央和市民的期望，特首李家超展現了勇氣和擔當，在建構行政責任制上踏出了重要一步。在其2025年9月發表的施政報告中，李家超提出建立「部門首長責任制」，目標是要「強化部門首長的責任擔當，清楚強調部門首長須負責建立好管理團隊，並帶領其高級公務員共同做好管理人員和運作系統的工作。」當問題出現時，政府會按照問題大小輕重程度，對其分為兩個級別進行調查。政府也會擴大現時公務員敍用委員會的職能以進行調查，以確保有關調查的獨立性和公正性。
李家超又提出要建立更嚴謹的公務員評核機制，從而更有效地反映和區分人員的工作表現等級。他認為這個機制會有助部門首長持續提升部門的整體效能、提振優秀公務員士氣，並協助有待改進人員提升能力，同時公正處理少數行為不當的人員。
2026年4月，政府向立法會提交文件講解「部門首長責任制」，詳細描述部門首長的責任和職能。文件強調：「在『責任制』下，部門首長要提升整個團隊的管理效率、改進運作系統、為部門建構良好的組織文化。部門首長應營造積極有為的組織文化，致力服務社會，打造一個『以結果為目標』和『以民為本』的部門。」與此同時，據報道，政府又準備建立一套新的公務員評核機制。新機制下設立「指導性評分百分比分布」，六個評核等級的百分比分布將以職系為單位，首階段施行包括人數較多的政務主任（Administrative Officer）和行政主任（Executive Officer）。被評為表現欠佳的公務員將不獲發增薪點。
無論是「部門首長責任制」或者新的公務員評核機制仍在建構之中，政府仍在與公務員和社會人士探討有關細節，所以最終的具體制度安排尚待敲定。即便如此，廣義而言的行政責任制可以說在香港已經開始建立起來。自從宣告以來，這個行政責任制在香港社會獲得普遍認同和支持。部分公務員對這個新制度表達疑慮和不滿也是在情理之中，畢竟這個新制度將會驅使不少公務員從他們習慣了的「舒適圈」走出來、面對政府和社會對他們更高的要求和期許。那些少數表現比較「懶散」和差劣的公務員則更為惶恐。
不過，特區政府對於推行較大規模的行政管理改革必然會採取溫和的和循序漸進的手法，避免在公務員隊伍內和社會上產生不穩定因素，所以香港的行政責任制應該大致上可以順利推行。此外，由於過去任何涉及行政體制的改革都有可能遭到「反中亂港」勢力的阻撓或被他們利用來打擊政府威信或分化公務員隊伍，所以政府很難下定決心推行改革。如今「反中亂港」分子已經再難興風作浪，因此行政責任制的建立也就比以前較為容易。
儘管香港的行政責任制仍屬初步建構階段，日後這個制度仍會不斷完善和充實，但其所產生的效應卻仍然會相當可觀。目前，在部門首長責任制下，部門首長將要肩負最重要和核心的改革使命，因此部門首長必須充分認同、理解和支持新制度，確保新制度能夠順利推行和取得預期的效果。在新制度下，部門首長的勇氣、擔當、洞察力和公平公正至關重要。部門首長需要通過發揮表率作用和進行制度建設，在其部門內培植、灌輸和強化基於對國家、特區政府和市民負責的「以民為本」的問責文化，並讓為市民服務的精神和問責文化深植於部門之內，尤其在其屬下的各級管理人員之中。
治理能力和效能進一步提高
由於不少政府的工作都帶有集體工作的性質，因此要判別參與工作的公務員的表現孰優孰劣有一定難度。事實上，那些表現平庸甚至差劣的公務員往往以政府工作乃集體工作為藉口隱瞞自己的工作表現。正因為如此，部門首長和其下面的各級主管更加要能夠盡力、密切和細緻地觀察和了解各層級公務員的表現，並精準地把優秀的公務員和差劣的公務員區分開來。
為了貫徹公平公正的原則和達至提升工作效能的目標，部門首長和其下面的各級主管更要不厭其煩地鼓勵、獎勵和提拔優秀的公務員和「改造」與懲處失職和差劣的公務員。政府提出的新的公務員評核制度可以促使部分各級部門管理人員減少「做好人」、「不得罪人」、「與人為善」或「避免麻煩」的傾向，讓他們更有動機和能力做好領導、管理、評核和獎懲下屬的工作，從而激勵所有公務員都盡忠職守和力求表現。
為了提升其部門的工作能力、效能和表現，至少防止或減少部門出現失誤、弊端或表現不濟的情況，部門首長和其屬下各級管理人員應該有強大誘因在部門內推行各種制度、規則和程序的改革，讓部門有更好的表現和成績。
部門首長責任制也有可能在部門首長之間引發良性競爭，看看那個部門在工作上有較好的表現。公務員隊伍中和社會上有些人擔心新的行政責任制會產生「擦鞋」文化，而部門內各級管理人員又會偏袒、姑息乃至獎賞那些工作能力差但卻精於阿諛奉承之輩。不過，這些擔心頗為多餘。除了政府高層和社會輿論會同時發揮監督作用外，在新的行政責任制下，各級部門管理人員從自身利益、名聲和仕途考慮也不可能會被那些能力低下的下屬所拖累。
最後值得一提的是，部門首長責任制設立和推行後，不但政府的效率和效能會有所提升，更會進一步在社會上推廣問責文化，讓廣大市民得以更好地配合政府對公職人員實行監督和督促，並推動政府治理能力和效能進一步提高。
香港中文大學社會學榮休講座教授、全國港澳研究會顧問
