北都區創新土地發展模式 「產業先行」提速經濟轉型
劉國勳 立法會議員
新一份財政預算案提出，為確保北部都會區策略性基建項目按時推展，政府將大規模發債，未來五年預計每年發債約1,500億元至1,950億元，以用於基建投資。發債融資是值得支持的做法，本港的發債比率一直維持在較低水平，以發債融資推動北都區建設，既可加快北都區開發進展，亦不會影響公共財政的穩健。
除了融資，要讓北都區建設加快，提供土地予產業發展是重要因素。在目前發展商投資轉趨審慎下，政府有必要改變以往的發展模式及土地政策，包括以「戰略留白、動態規劃」的方式推動北都區發展，讓北都區按實際情況適應市場需要，而提供土地亦應更具彈性，協助產業加快落地，並讓政府不再過分依賴賣地收入，而是透過培育產業創造長遠稅收和附加價值，同時令資金更快「回籠」，讓北都區「邊建設、邊回報」。
探索以土地培育產業新路
過去十年，樓市市道暢旺令發展商進取，政府可透過新界東北、古洞北等發展區賣地獲取收入，平衡開支。然而，在當前經濟環境下，發展商變得保守，投地意慾低迷，以古洞北首期工程為例，土地平整及基建費用高達182億元；2021年粉嶺上水地段第279號的賣地價僅86.14億元，較預期大幅縮水；政府早年規劃洪水橋、元朗南等新發展區時，預留大量土地興建多層現代產業大樓，但市場反應冷淡。
市況讓政府如何令資金「回籠」相當被動，發展壓力增加，更間接導致產業配套不足，甚至出現「住宅先行、產業滯後」的失衡結構。過去「地價先行」模式令短期財政收益最大化，惟今日不再合適，應改為「產業先行」，透過建設長期產業生態鏈與培育經濟動能，以產業發展需求為導向，擺脫「以最高潛在價值極大化短期收入」的思維，改以土地培育產業、以產業創造長遠稅收及附加價值，將土地政策從開發工具轉型為經濟推動工具。
就此，建議政府盡快將土地以不同形式發展，包括推出「按實補價」加強版、推動多元土地發展模式、動態規劃土地用途並設立負面清單、推行「1.5級產業園」先導計劃，以及設立北都區條例及北都區管理局，全方位拆牆鬆綁加快推動建設。
可推出「按實補價」土地加強版
政府應考慮現實情況，參考發展局在2009年推出工業大廈「按實補價」政策，推出「按實補價」土地加強版，允許企業按實際用途與發展規模補地價及分期發展。例如，企業首期建設50%地積比時，只需支付相應比例地價，待市場成熟或技術升級後再逐步補足。避免因「預支」高密度發展成本而窒礙投資意慾。
同時，政府應放寬現行建築規約的建設期限，允許開發商根據市場需求彈性調整開發進度，如分期發展，避免因前期高成本投入而降低投資意願，從而加快北都區的產業布局。
為配合「動態規劃」的發展模式，建議政府提供多元的土地發展模式，將現行短期租約上限從7年延長到15至20年，尤其針對創科等新興產業，以滿足其長期規劃需求，並供企業選擇以此方式代替賣地。事實上，企業難以對租約只得數年的土地作長遠規劃和投資，特別是創科新興產業，租約太短無疑是產業發展的阻力，難以支撐企業中長期投資需求。
此外，政府可透過參股形式提供土地，待企業成功發展後共享利潤，從而做到產業創造長遠價值。政府可將土地招標從「價高者得」轉向「產業綁定」，或實施「創新方案」的「雙信封制」（技術標+價格標）。
土地用途可設負面清單增彈性
在政府推動建設北都區前，洪水橋、元朗南等新發展區已規劃了數年時間，城規會亦已通過相關的分區計劃大綱草圖。政府於2023年施政報告中公布北都區將分為四大區域發展，惟新發展區的規劃未必再符合當前的發展需要，如政府當初規劃的多層現代產業大樓，目前市場反應並不熱烈。針對既有規劃可能與現實需求脫節的問題，建議引入「負面清單」制度，僅列明禁止發展的產業類別，保留土地混合用途的彈性空間，例如允許商業與產業功能自由組合，激發創新業態。
而政府亦應預留部分土地作為戰略儲備，為未來新興產業或技術升級預留調整餘地，實現「動態規劃」的目標，讓北都區可靈活發展。
相對於傳統發展模式的瓶頸和弊端，「1.5級產業園」的優勢在於「快速落地、靈活適應、成本可控」，透過模組化技術與彈性政策，為企業打造試驗場，同時為政府創造「邊建設、邊回報」的可持續模式。
透過以「模組化」方式加快產業落地，例如善用預製組裝合成技術（MiC），建設周期由原本的3至5年，大幅壓縮至6至12個月。以深圳大疆天空之城總部為例，從設計到竣工僅耗時28個月，較同規模項目節省40%時間。此外，模組可隨企業需求拆卸、擴容或重組。例如新加坡裕廊創新區的「即插即用」模組化廠房，允許企業按階段擴充空間，避免初期過度投資。
引入「1.5級產業園」先導計劃，可加快展開招商營運，讓企業可短期入駐，加快創科產業盡快落地的需求，並為北都創科發展匯聚人氣及注入生機，同時亦為未來升級和繼續發展預留彈性。
拆牆鬆綁加快推動建設
北都區作為綜合發展的都會，涉及範疇多而廣，硬件建設以外還包括環境、通訊、創科及產業落地等，相關工作涉及不同政府部門和法例。為統籌跨部門協作並突破現行法規限制，建議制定《北部都會區條例》，在各方面拆牆鬆綁，改革創新先行先試，為創新政策提供法理依據，並成立「北都區管理局」專責整合規劃與執行，避免政出多門。
北都區作為香港經濟轉型的戰略樞紐，需以破局思維發展，透過動態規劃打破制度桎梏。筆者相信，透過改變發展思維，以「戰略留白、動態發展」的方式發展，將令北都區可配合大局適時調整、同步推進，既扭轉政府收入過分依賴賣地的情況，同時也讓香港加快發展多元產業，令北都區成為香港經濟發展的新引擎。
