前沿思潮/政策前置發力提高實效\郭磊
今次的政府工作報告（以下簡稱報告）展現出對政策時效性的重視，指出「出台實施政策要能早則早、寧早勿晚，與各種不確定性搶時間，看準了就一次性給足，提高政策實效」。這一政策基調有助於宏觀經濟政策的前瞻性政策設計和前置發力，有助於各部門形成合力。
從經濟發展預期目標來看，GDP（國內生產總值）目標依然為「5%左右」，符合預期；城鎮調查失業率、城鎮新增就業人數目標也沒有變化。經濟目標的主要變化是居民消費價格漲幅從「3%左右」下調為「2%左右」，實際上此前各省市兩會在制定年度目標時，也普遍調整為2%左右。我們理解一則近年CPI（居民消費價格指數）本身比較低，2023-2024年年度漲幅均為0.2%，定為2%更為務實；二則2%更容易成為一個約束性指標。
財政政策更加積極
赤字率處於市場預期上限，所對應的赤字規模5.66萬億元（人民幣，下同），較去年同比增長39.4%，這一增幅高於2020年的36.2%，屬於過去10年以來最高。一般公共預算支出目標為29.7萬億元，同比4.4%，較去年提升0.8個百分點。專項債、特別國債整體規模符合預期。「安排超長期特別國債3000億元支持消費品以舊換新」，意味着對「以舊換新」支持的特別國債規模翻倍。從近年經驗看，「兩新」的見效比「兩重」快，這一安排有助於短期經濟增長。粗略估算廣義赤字率（含調節項，剔除化債因素）有望達9.3%，高於前值的8%，符合「更加積極」的定位。
報告指出，實施更加積極的財政政策。統籌安排收入、債券等各類財政資金，確保財政政策持續用力、更加給力。中央財政加大對地方一般性轉移支付力度，向困難地區和欠發達地區傾斜。嚴格落實分級保障責任，築牢兜實基層「三保」底線。堅持政府過緊日子，推進財政科學管理，嚴肅財經紀律，嚴禁鋪張浪費，騰出更多資金用於發展所需、民生所盼。
值得注意的是，在化解地方債務的部分，報告指出要「優化考核和管控措施，動態調整債務高風險地區名單，支持打開新的投資空間」。這是一個非常重要的提法，過去幾年化債過程中，部分地區增量投資收縮過快的現象有望改變。兼顧隱性債務化解與新增投資穩定有助於形成地方政府的「漂亮去槓桿」（Beautiful Deleveraging）。
在「積極擴大有效投資」部分，報告指出「加強財政與金融配合，強化項目儲備和要素保障」、「用好超長期特別國債，強化超長期貸款等配套融資，加強自上而下組織協調，更大力度支持『兩重』建設」。城市基建也依然有空間，報告明確指出「持續推進城市更新和城鎮老舊小區改造，統籌城市低效用地再開發，加快健全城市防洪排澇體系，加強燃氣、給排水、熱力、地下管廊等建設和協同管理。發展數字化、智能化基礎設施」。
貨幣政策在表述上值得注意的重點包括：「適時降準降息」的提法延續，這意味着後續或依然存在降息降準的時間窗口；「優化和創新結構性貨幣政策工具，更大力度促進樓市股市健康發展」，這一表述在貨幣政策部分，展現出對於樓市、股市總量效應的重視。「落實無還本續貸政策」展現出金融政策亦處於適度寬鬆的周期中，去年9月24日國新辦發布會之後，國家金融監管總局優化小微企業的無還本續貸政策，階段性地擴大到中型企業。
提振消費擺在首位
與去年底中央經濟工作會議的表述一致，「大力提振消費」依然處於2025年政府工作任務的首位。五大增量信息一是「完善勞動者工資正常增長機制」表述；二是明確消費品以舊換新規模為3000億元，較去年的1500億元翻倍；三是「落實和優化休假制度」；四是「完善免稅店政策」；五是區域上「深化國際消費中心城市建設，健全縣域商業體系」。從既有的研究來看，工資、假期、場景、政策紅利均是推動消費傾向提升的關鍵，目前政策框架打開了後續消費提升的想像空間。
報告指出，因地制宜發展新質生產力，加快建設現代化產業體系。涉及「新質生產力」的內容有三大重點：一是培育壯大新興和未來產業，其中「開展新技術新產品新場景大規模應用示範行動」特別提到商業航天、低空經濟；二是傳統產業改造提升，提到「加快製造業數字化轉型，培育一批既懂行業又懂數字化的服務商」；三是激發數字經濟創新活力。
政策強調持續推進「人工智能＋」行動，將數字技術與製造優勢、市場優勢更好結合起來，支持大模型廣泛應用，大力發展智能網聯新能源汽車、人工智能手機和電腦、智能機器人等。筆者認為，人工智能等領域可能會是新一輪技術革命和康波周期的引領性行業之一；在DeepSeek重大突破後，數字化和智能化顯然已是新質生產力發展的重中之重。對於「人工智能＋」來說，有望帶動傳統產業的技術基礎設施投資和勞動生產率，也會逐步具有總量經濟上的意義。
報告指出，推動傳統產業改造提升。加快製造業重點產業鏈高質量發展，強化產業基礎再造和重大技術裝備攻關。進一步擴範圍、降門檻，深入實施製造業重大技術改造升級和大規模設備更新工程。加快製造業數字化轉型，培育一批既懂行業又懂數字化的服務商，加大對中小企業數字化轉型的支持。開展標準提升引領傳統產業優化升級行動。深入推進製造業「增品種、提品質、創品牌」工作，加強全面質量管理，打造名品精品、經典產業。
報告指出，擴大5G規模化應用，加快工業互聯網創新發展，優化全國算力資源布局，打造具有國際競爭力的數字產業集群。加快完善數據基礎制度，深化數據資源開發利用，促進和規範數據跨境流動。促進平台經濟規範健康發展，更好發揮其在促創新、擴消費、穩就業等方面的積極作用。
推動長線資金入市
關於供求關係優化的表述，報告內容除了「改善供求關係，使價格總水平處在合理區間」，還包括「打通市場准入退出、要素配置等方面制約經濟循環的卡點堵點，綜合整治『內卷式』競爭」，以及「加強產業統籌布局和產能監測預警，促進產業有序發展和良性競爭」。結合2月10日國務院常務會議所闡述的「從供需兩側發力，標本兼治化解重點產業結構性矛盾等問題」，供給側優化也會是2025年宏觀面的重要線索之一。
關於資本市場的部分，值得注意的是「大力推動中長期資金入市，加強戰略性力量儲備和穩市機制建設」，以及「改革優化股票發行上市和併購重組制度」，內在穩定性建設是資本市場監管的重要思路之一，上述舉措均有利於提升資本市場內在穩定性。
報告還指出，深化財稅金融體制改革。開展中央部門零基預算改革試點，支持地方深化零基預算改革，在支出標準、績效評價等關鍵制度上積極創新。加快推進部分品目消費稅徵收環節後移並下劃地方，增加地方自主財力。規範稅收優惠政策。積極探索建立激勵機制，促進地方在高質量發展中培育財源。嚴控財政供養人員規模。完善科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融標準體系和基礎制度。
2025年以來，權益資產開門紅是三大因素的共振：一是春節前後服務類消費的活躍開了個好頭；二是民營企業家座談會改善了微觀預期；三是DeepSeek的重大突破打開了產業鏈想像空間，激發了對中國企業創新能力的集中關注。在此背景下，金融市場風險偏好提升。風險偏好之後，基本面的承接成為關鍵，名義增長的回升將是最終的定價線索。
從報告來看，「動態調整債務高風險地區名單，支持打開新的投資空間」、「完善勞動者工資正常增長機制」、「支持大模型廣泛應用，大力發展智能網聯新能源汽車、人工智能手機和電腦、智能機器人等」分別關聯地方政府投資、居民消費、新產業，延續了去年9月24日國新辦發布會以來的廣譜性框架，有助於保持總量增長的修復態勢；在物價、供求關係上的目標亦有利於名義增長改善。
（作者為廣發證券首席經濟學家）
