一點靈犀/內地稅改優化地方財政\李靈修
在宏觀稅負下行與土地財政收縮的雙重壓力下，各界關於內地財稅體制改革的呼聲不斷。相較而言，消費稅改革的可行性最高，也有利於培養地方稅源、推動央地財政收支再平衡。
去年底召開的中央經濟工作會議就曾指出：「要謀劃新一輪財稅體制改革。」今年兩會期間的《政府工作報告》也表明，謀劃長遠推動新一輪財稅體制改革，加強對高質量發展的財稅支持。這也體現出決策層對於財稅問題的高度重視。
賣地收入逐年下行
自2018年以來，中央政府連續出台減稅降費措施，包括稅率逐步降低、適用領域擴大、免稅門檻調整，以及實施經常性留抵退稅等。國家稅務總局數據顯示，「十三五」期間（2016年至2020年）累計減稅降費規模達到7.6萬億元（人民幣，下同），規模力度不可為不大。
然而，減稅降費也帶來一系列問題。譬如，雖然企業繳納的增值稅減輕了，消費者購買的商品降價了，但佔據強勢地位的上游企業並沒有讓利，而是「犧牲了」下游企業的盈利空間。表面上看，確實降低了社會總稅負，但上下游企業的「體感」有所不同。
又如，地方政府的財政汲取能力下滑。統計顯示，2018年財政收入佔GDP（國內生產總值）比重為28%至29%，到2023年這一數據降至26%。這一水平低於同等收入國家30%左右的水平，更低於發達國家35%以上的比重。
宏觀稅負下行通常會引發非經濟政策的緊縮效應，包括2018年出現的環保「一刀切」，以及2021年發生的拉閘限電事件都屬於此類範疇。
當然，地方收入的最大挑戰還是來自於土地財政。財政部數據顯示，2023年各級政府土地出讓金收入約為5.8萬億元，較上年同比下降13%，也是2017年以來的最低水平。據券商測算，中性情景下，2024年國有土地出讓收入或再降約8000億元。
去年曾有經濟學家提出，要用「股權財政」替代「土地財政」。所謂「股權財政」是指，政府憑藉產權所有人和出資人身份從國有資產使用中獲得收入。但從體量來看，股權財政與土地財政相差巨大，前者很難完成對後者的「覆蓋」。數據顯示，2023年全國國有土地使用權出讓收入5.8萬億元，而國有資本經營預算收入僅為6744億元。
充實稅源央地共享
也有人擔憂，地方政府一旦依賴「股權財政」，會大肆設立地方國企，採用行政壟斷的方式擴大財政收入，從而擠出私人投資和惡化營商環境。
從可行性的角度來看，消費稅有望成為財稅體制改革的主要方向。根據財政部數據，2023年中國消費稅收入總額為1.6萬億元，約佔全國稅收收入的8.9%，佔全國GDP的1.3%，是國內第四大稅種。但與歐美國家相比，中國消費稅徵收環節主要在生產端而非消費端、且稅率整體偏低。
早在2019年，國務院關於央地收入劃分提出改革方案，其中就提及「後移消費稅徵收環節並穩步下劃地方」是合理的。具體來看，改革涉及三個方面：
一是推動徵收環節後移，從生產轉移到批發和零售環節，有利於推動地方政府從重視生產轉向重視消費。
二是擴大徵收範圍，徵稅範圍由目前的煙、酒、汽車為主，拓展到高污染高耗能、高端服務業，比如奢侈品、高端會所等。此舉既有利於穩定宏觀稅負，又有利於促進綠色發展。
三是從中央稅轉為共享稅或者地方稅。當前中央獨佔稅收包括消費稅、車輛購置稅、關稅；央地共享稅包括所得稅與增值稅。未來可考慮將消費稅逐步下劃給地方政府，藉此充實地方稅源。
