廟堂江湖/地方政府縮編制 有助提振經濟\德國波恩大學經濟學博士沈凌
筆者近期山西自駕遊，從吉縣出發到臨汾機場行駛了差不多八十公里高速公路，發現同方向行駛的汽車不足十輛，其中貨運車與私家車對半。這樣的車流量對於高速公路營運帶來不小壓力，也引發了筆者的一些思考。
最近幾年，有經濟學家提出了「收縮型城市」的概念。大致的意思是，伴隨着人口城際流動，資源配置也要相應優化。對於那些人口淨流出的地區，應精簡縣級行政管理機構，擴大縣級機構管理的人口面積。
基層政府在經濟學上的功能無非是提供民生保障與促進經濟發展，通常會採用縣級單位管理的人口與區內生產總值（GDP）的數據，來衡量基層政府績效。對比東部發達地區和中西部內陸地區，我們會發現內陸地區往往「官民比例」過高。
以山西為例，2023年該省人口3466萬，117個縣級行政單位，平均每個縣級行政單位的人口規模只有29.6萬人。這是一個什麼水平呢？就全國來講，平均水平是每個縣50萬人，而經濟最發達的廣東江蘇和浙江三個省的水平是88.7萬人。因此，如果每個縣級行政單位的公務員機構和人數是一樣的話，同樣多的公務員管理的人口，山西只有發達省份三分之一，全國平均水平的60%。
再用GDP總量來作比較。2023年山西GDP是25700億元（人民幣，下同），平均算下來，山西每個縣級行政單位的GDP是220億元，而全國平均水平是440億元，浙江江蘇和廣東三省平均水平是1122億元。這也意味着，同樣一個單位的經濟產出，山西需要有五倍多的公務員去管理。
如果把地方政府看作是一個公司的話，市場競爭的關鍵在於效率之爭，優勝劣汰在所難免。為什麼筆者要拿山西作案例？原因不僅是因為我剛從那裏旅遊歸來，有着實實在在的切身體會，而且從全國的統計數據來講，山西的情況也較為突出。全國34個省級行政單位，除去7個特區和直轄市，還有西藏、新疆、青海、甘肅、內蒙等5個地廣人稀的邊疆地區，剩下22個省級單位的序列中，山西無論是「官民比」還是「官經比」都是最高的。
減少內耗 優化效率
此外，人口變動也是一個重要參考指標，反映出市場競爭的格局。過去十年，山西人口下降了62萬，而上述22個省級單位中只有5個省的人口是下降的，東北三省降幅最大，其後就是山西了，而發達三省人口平均增加了713萬。如果公務員人數和行政機構數量保持不變，用「官民比例」衡量的績效差異還會越拉越大，最後反映到經濟發展維度，使得「官經比例」的績效差距也越拉越大。
比較有意思的是，山西基層機構的冗餘在縣級層面表現特別突出，而上升一級到地級市，就沒有那麼明顯了。比如，山西11個地級市，平均人口315萬，是發達三省的一半左右；如果比較平均GDP的話，也是後者的30%，遠好於縣級層面的差距。從22個省級排名來講，山西的表現也會好一些了。
如果對照發達三省的情況，山西的縣級行政單位的確需要進行精兵簡政。裁撤冗餘的公務員和相對應的機構，一方面可以節省大量的行政經費，緩解地方政府的債務壓力；另一方面也能減少內耗，提高管理效率。從制度經濟學的研究中，經濟學家發現，在經濟落後地區，公務員會成為吸收當地精英人士的重要崗位，但這又會妨礙其他經濟部門的發展，因為人力資本都進入體制了。由此，打破這個負面效應非常重要。
當然，行政體制改革一向是難上加難的事情。上世紀末，為擺脫國有企業的經營困境，中央政府懷揣巨大勇氣對國企進行裁員，並一舉推動了市場化改革進程，為本世紀的經濟高速發展打下堅實基礎。今日的中央政府凝聚力更強，執行力更堅決，後續改革也值得更多期待。
