善用域外效力 加強國安保障
顧敏康 香港教育大學教授 香港湖北社團總會顧問
法律域外效力，是指特定國家國內法律產生的效力適用於領域之外，包括他國領域、公海和公共空間，即特定國家的國內法律在他國領域、公海和公共空間之中賦予有關主體行使其權利（或權力）的作用力以及約束有關主體履行其義務（或責任）的作用力之總和。
香港正在審議的《維護國家安全條例草案》（《條例草案》）對以下罪行規定了法律的域外效力，即第二部叛國等（第十四條）、第三部叛亂、煽惑叛變及離叛，以及具煽動意圖的作為等（第十六條和第二十七條）、第四部與國家秘密及間諜活動相關的罪行（第三十八條與四十六條）、第五部危害國家安全的破壞活動等（第四十九條）和第六部境外干預及從事危害國家安全活動的組織（第五十五條）。
由全國人大常委會制定的香港國安法已規定了域外效力。國安法第三十七條規定：香港特別行政區永久性居民或者在香港特別行政區成立的公司、團體等法人或者非法人組織在香港特別行政區以外實施本法規定的犯罪的，適用本法。第三十八條規定：不具有香港特別行政區永久性居民身份的人在香港特別行政區以外針對香港特別行政區實施本法規定的犯罪的，適用本法。
根據不同罪名規定針對對象
與香港國安法比較，可以看到《條例草案》的幾個特點。
第一，域外效力針對的對象不同。香港國安法針對三類對象：永久居民、法人或非法人組織、非永久居民；《條例草案》針對三類以下對象：屬中國公民的特區居民、永久居民、法人團體或其他團體、任何人。
第二，統括規定與分類規定不同。香港國安法沒有對四種罪名分別規定域外效力；《條例草案》則根據不同罪名，分別規定域外效力所針對的對象。這也體現了基本法第二十三條本地立法遵循「一國兩制」原則。
例如，《條例草案》第十四條針對的叛國行為者為屬中國公民的特區居民（有別於非中國公民的特區居民），或香港永久居民，在香港成立、組成或註冊的法人團體；或不論是法團抑或不是法團的在特區有業務地點的團體。這樣的規定有特殊意義，因為就叛國行為而言，必須是所屬國家（或地區）的國民。香港是多元居民組成的地區，將非中國公民的特區居民（不管是永久居民還是一般合法居民）排除，十分必要。
符合國際法原則和各國通行做法
《條例草案》第三十八條針對與國家秘密相關的罪行者為特區居民；在特區成立、組成或註冊的法人團體；不論是法團抑或不是法團的在特區有業務地點的團體。這裏僅規定特區居民是恰當的。不論是否屬中國公民，只要涉及國家秘密犯罪，均可成為主體，尤其是針對與間諜活動相關的罪行。第四十六條針對的對象為任何人、屬中國公民的特區居民、在特區成立、組成或註冊的法人團體；或不論是法團抑或不是法團的在特區有業務地點的團體。針對危害國家安全的破壞活動，第四十九條針對的對象也是任何人。
《條例草案》有關罪行具有域外效力符合國際法原則、國際慣例和各國通行做法。尤其是符合國際刑法通行的保護原則。國際法的保護原則，指每一個國家都有權採取任何符合國內法律的措施來保護本國利益。在現代國際刑法中，保護國家利益或者維護國家安全是現代國家主權的含義，保護原則因此被稱為安全原則。只要特定的行為侵害了國家的整體利益與國民的個人利益，即便犯罪人身處國外，特定國家也可以發揮法律的域外效力，行使對該案的管轄權。
《條例草案》規定法律域外效力是必然的，對於那些身在香港以外，卻積極策劃、組織、實施針對香港的危害國家安全行為的人士與組織，法律必然要作出積極回應。因此，香港行使域外管轄權不僅具有現實需要性，也符合國際刑法通行的保護原則，具有正當性。
依靠國家力量推動域外效力
不管香港國安法，還是完成立法後的《維護國家安全條例》，執法不僅要重視發揮國安法律的域外效力，而且要全方位善用域外效力。筆者曾經撰文指出，首先要依靠國家的整體力量推動域外效力，加強與其他國家的刑事司法合作，引渡危害國家安全的罪犯。其次要善用通緝令制度和積極考慮通過個案移交的「專事專辦」方式，行使域外管轄權。
第三，進一步確立針對法人組織的「最低限度聯繫」的管轄原則，將確定有關組織國籍的標準，從單一的註冊地擴展至在香港有實質性的財產聯繫地。這樣，如果法人組織在香港以外實施危害國家安全的行為，就可以依據國安法對該組織在香港境內設立的與其有利益關聯的分公司、子公司、代表處或者其他機構提起刑事檢控。同時，可以考慮建立「明知」的連接點，例如，可要求為外國銀行維持代理賬戶的金融機構建立盡職調查政策，以便發現賬戶中是否存在洗錢行為。
最後，在具體執行中可參照美國的「訴辯交易」制度，通過訴訟迫使被告方與美國執法機關和解，以認罪、認繳、繳納罰款與承諾不再違反美國國內法，換取司法管轄權的豁免，發揮威懾作用。
