【向預算案建言】研究增加收入方案 達至公共財政收支平衡(上)
麥萃才 香港浸會大學副教授
編者按：新一份財政預算案將於2月28日發表，本報論壇版邀請各方專家，撰文分析公共財政未來着力點，推動各界排除障礙、把握機遇，共同開啟香港由治及興新篇章。
在2018/19政府財政年度及之後5個政府財政年度中，特區政府公共開支有4個財政年度入不敷支。香港出現的財赤，究竟是結構性還是季節性呢？回顧歷史，或可找到參考經驗。
1998年亞洲金融風暴後，香港遭遇連續6年財赤問題，要待2003年內地對香港開放個人遊，香港經濟大幅度反彈，財赤才得以隨經濟好轉而消失。
經濟好轉財赤消失
2003年之後的15年內，除了2008年金融海嘯香港錄得輕微赤字外，其餘14年都是盈餘。2019年香港第二度面臨嚴重赤財，當年修例風波影響經濟活動。2020年開始，受3年疫情衝擊(2020年至2022年)，香港各行各業大受打擊，政府為穩經濟、撐企業、保就業，撥出大量開支，引致年年財赤。
可見，自回歸祖國以來的26年，香港有11年出現財赤。
審慎理財是每個經濟體應堅持的原則。按照基本法規定，特區政府財政應盡量做到政府開支與香港經濟增長相適應，即使個別年份不能做到收支平衡，但長遠來說也應努力達至收支平衡的目標。
由2019年起至今，特區政府在四個財政年度錄得赤字，有人認為這或會偏離基本法。要達至收支平衡，須量入為出，這是普通市民都懂的道理，即支出必須少於或等於收入。特區政府的收入分為經常性及非經常性；支出也分經常性及非經常性。要達至短期平衡，經常性收入應該能夠支付經常性開支。不過從特區政府過往財政紀錄來看，經常性收入不足以支持經常性開支是大概率的事。經常性收入包括政府收取的直接稅，例如薪俸稅及利得稅等；非經常性收入，例如股票印花稅、物業買賣印花稅、政府賣地收益、發展商補地價等，會受到經濟周期影響。
對於企業而言，如果出現赤字，要達至收支平衡，最佳方式是減少支出。因為企業能百分之百控制支出，但收入受到外圍經濟環境影響，變數較多，非企業所能控制。香港作為一個經濟體，能否使用這種方法？
政府財政預算案的制定，要跟隨一些傳統會計準則，通常估算較保守，以免出現實際情況與預算結果有較大偏離。對於預算案中開支部分，準確度較高，因為政府可以根據過去提供的服務成本作出較準確估算，但收入部分同樣會受到環球經濟影響，特別香港是一個細小開放型的經濟體。
目前非經常性收益銳減
2023至2024年的財政預算案，其實也是赤字預算，預計赤字有543億，但按照財政司司長陳茂波早前透露，該年度的財政預算會出現超過1,000億的赤字，比最初的預算多了幾百億。這幾百億的額外赤字並不是因為政府有特別開支，而是部分非經常性收益未及預期。
政府收入下降主要有兩個原因：第一，因為現時本港股市交投大減、流動性下降，股票印花稅收入大減。政府已成立了一個特別委員會研究增加香港股市的流動性，希望刺激股市交投量。
第二，物業買賣印花稅、賣地收益減少。美國過去兩年不斷加息，現時美國聯邦基準利率達至5.25至5.5厘，香港銀行同業拆息跟隨美息上升。現時樓宇按揭的實質利率大部分都在四五厘以上，比起最低時的兩厘或以下升了一倍有多，令想入市的市民卻步，物業成交大減，一手二手物業的成交都減少。發展商心態也轉為保守，早前政府連續多塊地皮都沒有發展商承接，結果政府賣地收益不及預期。
股票印花稅、物業買賣印花稅、賣地收益及發展商補地價收益都減少，導致政府少了數百億收入，所以預計會出現千多億財赤。
有人會認為長期赤字不妥當，應該加稅填補財赤，但加稅原則上是不能因加得減。有人提出要增加資本增值稅或銷售稅填補財赤。這些稅種其實在亞洲金融風暴時，香港曾經詳細討論、研究過，但結果沒有實施。原因一方面由於上一次經濟下行周期到2003年便結束，香港經濟重拾上升軌道，財赤問題解決了，沒有迫切性引入新稅種。另一方面，新增稅種會令香港簡單稅制變得複雜，或有反效果，增加的稅收未必足以彌補財赤，卻會影響政府及持份者的關係。
（未完，明日續。）
