以法論事/23條立法符合國際法原則及國際慣例\顧敏康
1月30日，行政長官李家超宣布特區政府展開為期一個月的基本法第23條立法公眾諮詢。諮詢文件有九個章節，分別闡述了維護國家安全的憲制責任、應對國家安全風險及完善維護國家安全的制度體系、叛國及相關行為、叛亂、煽惑叛變及離叛，以及具煽動意圖的行為、竊取國家機密及間諜行為、危害國家安全的破壞等活動、境外干預及從事危害國家安全活動的組織、建議條例的域外適用性和與完善維護國家安全的法律制度和執行機制相關的其他事項。
與特區政府2003年的立法草案相比，諮詢文件突顯了對總體國家安全觀的概念、國家安全的含義、香港維護國家安全的憲制責任的闡述。最大的亮點就是充分體現「一國」的精神，將本地法例中的「國家安全」定義與國家法律中「國家安全」的定義保持一致，即國家安全是指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處於沒有危險和不受內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力。這種概念的一致性是完全必要的，避免了在「兩制」下對國家安全的不同規定。當然，在具體執行法律的過程中，香港的普通法制度與成文法制度的有機融合將成為重要的特色。
堅持總體國家安全觀
基本法第23條立法是香港維護國家安全的憲制責任，這一點已經具有高度共識。但是，在香港國安法已經實施的情況下，如何進行23條立法也需要凝聚共識。諮詢文件指出：基本法第23條原則性和概括性規定了七類危害國家安全的行為，但絕不意味只有七類危害國家安全的行為，也絕不意味香港特區只能夠立法防範、制止和懲治這七類行為。
可見，香港特區的維護國家安全立法，應隨着時代發展變化，妥善應對國家面對及將來可能面對的傳統和非傳統國家安全風險。
所以說，23條立法不僅是履行憲制責任的問題，更是構建國家安全法律體系的重要舉措。香港國安法主要針對2019年黑暴中四種典型的危害國家安全行為，並沒有涵蓋23條的全部罪行。基本法第23條涵蓋七種危害國家安全行為，包括叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府、竊取國家機密、外國的政治性組織或團體在香港進行政治活動，以及香港的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。其中，只有分裂國家罪和顛覆政府罪已經由香港國安法作出規定，其餘五種罪行仍然需要香港自行立法處理，並制定相應配套規定，如域外效力規定。
制定維護國家安全法律是非常普遍與正常的事情，西方政客沒資格質疑。事實上，西方國家在維護國家安全方面不遺餘力，其法律之多也是令人震驚，例如，美國最少有21部，英國最少有14部，澳洲最少有4部。毫無疑問，這些國家的法律規定為23條立法提供了很好的參考，也更增強了立法的信心。例如，特區政府在草擬「隱匿叛國」罪行時，參考了《美國法典》第18篇第115章第2382條；澳洲《刑事法典》第80.1（2）（b）條；加拿大《刑事法典》第50（1）（b）條。此外，特區政府在域外效力方面，也參考了國際法原則及國際慣例、現行香港國安法的規定。
諮詢文件展示了23條立法貫徹的基本原則：「一國兩制」方針的最高原則，是維護國家主權、安全、發展利益；尊重和保障人權；及對於危害國家安全的行為和活動，應當按法治原則堅持積極預防，依法懲治。這三個原則，彰顯了23條立法的必要性與合理性。
23條立法不僅要全面應對過去、現在以至將來可預見的危害國家安全的犯罪行為外，而且要考慮在執法權力、訴訟程序及維護國家安全機制等方面的立法需要（包括與香港國安法的銜接、兼容和互補）。因此，23條立法除了要整合與修改已有的本地法例，如《刑事罪行條例》中的有關罪行規定，還要針對相關行為作出新的規定。如第6章的「危害國家安全的破壞等活動」。
一如筆者所料，諮詢文件剛發表，便立即遭到美西方的抹黑攻擊。例如英國保安國務大臣圖根達特聲稱23條立法諮詢「只會摧毀香港」云云。有關言論不僅屬於干預別國內政，而且是出於政治及自私自利的考慮。道理很簡單，英國自己有國安法，卻不希望香港制定維護國家安全的法律，是因為害怕其干預香港事務的行徑受到法律制裁。
西方政客無資格質疑
據報道，美國中情局局長伯恩斯早前接受《華爾街日報》訪問時爆料說，中國目前仍然是中情局的首要目標，因此成立了一個「中國任務中心」，作為中情局的單一國家任務中心，負責協調整個機構的對華工作。很明顯，中情局為刺探中國情報，一定存在間諜活動，而23條立法必將成為其眼中釘、肉中刺。
特區政府一定要頂住壓力，在諮詢期內積極做好解說工作，消除對立法的疑慮，並對社會各界的建議積極回應，進一步完善立法草案。
香港教育大學教授、香港海外學人聯合會副會長
