完成二十三條立法 防患未然護國安
羅天恩 律師 香港城巿大學法學院研究助理 清華大學法學博士生
政府提交立法會的《立法議程》列明，將於今年就基本法第二十三條立法提交草案。基本法第二十三條立法不但是香港特區維護國家安全的憲制責任，更是進一步完善以香港國安法為重要構成部分的香港維護國家安全體系，懲治國家安全罪行，堵塞相關漏洞。
基本法作為中國法律及香港法律，它必然同時具有中國法和普通法雙重屬性。第二十三條規定的部分罪行，例如叛國和煽動叛亂，亦普遍存在於普通法世界。而其他罪行，例如分裂國家、顛覆中央人民政府，雖然普通法世界鮮有採用相同名稱的罪行，但亦存在禁止類似行為和保護類似法益的罪行。
二十三條規定普通法常見罪行
以叛國罪為例，香港《刑事罪行條例》第2至4條規定了叛國罪的罪行元素。而實施普通法的「五眼聯盟」也毫不例外地以法律方式禁止叛國的行為。英國早於中世紀便已經訂立了1351年叛國法﹙Treason Act﹚，至今依然有效，其後更有多部禁止叛國行為的法律。新西蘭和加拿大也分別在1961 年犯罪法﹙Crimes Act﹚第 73 至 76 條和刑法典﹙Criminal Code﹚第 46 條禁止叛國行為。而澳大利亞不但以1995年刑法典法﹙Criminal Code Act﹚在聯邦層面禁止叛國，還以多部法律在州層面禁止叛國。美國更在美國憲法第 III 條第 3 條明文禁止叛國，加強美國法典﹙U.S. Code﹚第18編第2381條禁止叛國的憲法基礎。
叛國罪並不單單停留在法律條文的層面，更是會實際應用。例如去年10月，一名男子企圖刺殺英女王，被判9年監禁。可見嚴重危害國家安全的行為仍然存在於現代社會，香港不能無視相關風險。
二十三條可與國安法兼容互補
在全國人大常委會法工委說明香港國安法時，表示香港國安法應着力處理該法與國家有關法律、香港本地法律的銜接、兼容和互補關係。基本法第二十三條作為香港本地法律，它可以與香港國安法銜接、兼容和互補，為香港構建更牢固維護國家安全法律和制度體系。
首先，基本法第二十三條可以補足香港國安法未規定的國家安全罪行。再以叛國罪為例，叛國罪保護的法益是國民對國家的忠誠義務﹙duty of allegiance﹚，而違反忠誠義務的行為除了分裂國家、顛覆國家政權外，還包括向祖國發動戰爭、鼓動外國武力入侵祖國的行為。若然有關行為不涉及外國或境外勢力，那以香港國安法定罪有關行為就有可能不是完全匹配。而由《刑事罪行條例》第2至4條規管的叛國罪，則充斥了港英時期的用語，亦不全然恰當。故此，以基本法第二十三條修訂叛國罪，既能使該罪的罪行元素與時並進，亦能夠補足香港國安法的空缺，實在有其必要性。
其次，基本法第二十三條可以解決現有國家安全罪行的爭議。基本法第二十三條規定香港需要自行就煽動叛亂﹙sedition﹚立法。煽動叛亂是一項古老的罪行，自17世紀已經在英國出現。香港對煽動叛亂的規定存在於《刑事罪行條例》第9至10條，該條採用了1863年出版的Stephen's Digest of the Criminal Law第114條對煽動叛亂的定義，不但充斥着殖民時代的用語，該罪在法院亦多次出現是否滿足法律確定性、應否讀入暴力要素的要求以及是否抵觸人權和自由保護的爭議。雖然經過多個案件裁決，但仍然未能平息爭議。故此基本法第二十三條立法，就可能在法律層面更新法律，解決法庭暫時未能解決的問題，對香港維護國家安全非常重要。
第三，基本法第二十三條可以適時更新現有法律。如同叛國罪和煽動叛亂一樣，現時有關竊取國家機密的規定存在於《官方機密條例》，也是一項在殖民時代訂立的法律，其語言和規定都未能符合香港現代社會的需要。事實上，在現代社會中，竊取國家機密的風險一直在變化。英國在2023年國家安全法﹙National Security Act﹚中，也新增了三項間諜罪，以應對取得或揭露受保護的資訊、取得或揭露商業機密以及協助外國情報機構的國家安全風險。基本法第二十三條也同樣能夠為本地過時的國家安全法律作出符合現代社會需要的更新和修改。
最後，基本法第二十三條可以完善香港國安法的機制。香港國安法雖然禁止勾結外國或境外勢力危害國家安全，但未就有關的罪行元素作出定義，也未設立如美國外國代理人登記法﹙Foreign Agents Registration Act﹚或英國擬議推出的外國影響力登記計劃﹙Foreign Influence Registration Scheme﹚的預防和登記制度。
雖然基本法第二十三條的立法方案未出台，但維護國家安全法律制度不應該限於刑法，因為畢竟到刑法階段，有關的國家安全傷害已經造成，不可逆轉。當局也應該重視國家安全風險的預防、偵測和登記制度，以防患未然的態度避免香港出現危害國家安全的風險。
