金融觀察/城市化趨多元 縣域成增長點\上海金融與發展實驗室特聘研究員 鄧 宇
中國的城市化以「製造業＋出口導向」為依託，通過發展勞動、資本密集型產業，廣泛吸納農村勞動力而形成初級的城市化。到了一定階段後，城市化速度放緩，近年逐漸轉向內生性，一是以國家區域發展戰略和超大城市規劃緊密結合，形成「產業鏈＋金融鏈＋人才鏈」的大中城市集聚區，二是「副省級城市＋中小城市」相融合的新型城鎮化，發展新的「就業＋創業＋置業」空間。中國城市化應在均衡協調、有序推進基礎上的城市化，是人口、土地、資本等各要素自由流動的城市化。
中國城市化雖取得巨大成就，但仍存在兩大堵點：其一，城市化逐漸減速，表現為過度開發的城市與城市「空心化」並存，需要協同發展。城市人口流動與城市戶籍管理制度仍存在結構性矛盾，以進城務工人員、大學畢業生、靈活就業人員等為主的新市民群體落戶安家的成本仍偏高；大中城市不同程度存在投資、人力和土地等要素資源利用不足甚至過剩問題，優化大中城市布局、促進資源高效配置是破題關鍵；其二，新型城鎮化改革亟待破題，縣域市場化程度不夠，要素增長潛力需要激活。新型城鎮化建設與返鄉就業需求仍存在不平衡，置業安家需求與縣域市場供給不匹配；縣域則存在土地閒置、資本流動不暢、人力開發薄弱以及吸引力較低等短板。
釋放紅利 促進國內大循環
下一步的城市化需要明確兩個方向：其一，如何擺布城市群、中小城市與縣域之間的關係，發揮不同規模和類型城市的比較競爭優勢，加強產業鏈和資金鏈協同，煥發城市發展活力；其二，如何通過釋放城市改革紅利，構建人地和諧關係，促進國內大循環。
近年來，中國的城市化似乎進入發展瓶頸期，不同程度出現「過度城市化」與「城市空心化」等現象。從兩個維度觀察：（1）城市大規模甚至過度開發後，城市人口流動反而減緩，大中城市吸引力有所下降，主要原因可能在於大中城市就業結構轉變，中高端產業升級形成就業替代，以及傳統基建、房地產等行業逐漸趨於飽和，就業吸納空間逐漸收窄；（2）城市生活成本逐年上升，大中城市房價漲幅總體上遠超這些新城市群體的收入增幅，加上大中城市戶籍管理仍較為嚴格，城市生存壓力劇增，返鄉回流縣域成為潮流。
出現這兩類現象，可以從兩個層面分析：一方面，中小城市與縣域崛起的潮流趨勢符合經濟周期規律，也是全球化、工業化和城市化發展到一定階段的產物，返鄉回流某種程度上成為新一輪就業、創業、置業「軟着陸」的可選項；另一方面，長期大規模城市化後必須通過深化改革破題，目前全國24個萬億元（人民幣，下同）GDP城市仍保持較大規模的人口淨流入，同時這些城市的戶籍人口規模仍有發展空間。
新一輪中國城市化將有望帶來兩方面的經濟增長機會：一是隨着重大區域協調、城市群協同發展，將會推動資本、土地和勞動力以及數據要素等重新組合，進而促進全要素生產率提升，通過要素市場體制機制改革，將人力資本投入和「工程師紅利」轉變為經濟增長潛力；二是中小城市群興起，將帶動縣域發展，新型基礎設施建設以及城市更新改造等將會催生新的投資機會，改變地方政府長期過度依賴土地財政的舊模式，同時依託國家重大區域戰略，加快構建區域產業鏈、資金鏈均衡、高效運轉的發展格局。
經濟總量佔全國近四成
中國城市化主要有兩方面趨勢：（1）城市化進程減緩。城市化發展到一定階段後，阻礙城市化的因素累積增多，宏觀層面經濟增速相對趨緩，產業轉型升級改變就業結構，城市新增就業壓力增大，城市公共服務「二元結構」以及居住成本大幅攀升引發「逆城市化」。少數大中城市出現人口淨流出趨勢，經濟增速也有放緩跡象；（2）城市化模式轉變。過去10年來，中國的城市化發展模式發生新的轉變，主要為大中城市趨於飽和，縣域開始崛起，經濟增長加快。隨着國家大力實施城鄉融合、新型城鎮化以及鄉村振興等戰略，大城市外溢效應疊加產業鏈轉移帶來新的發展機遇。麥肯錫（McKinsey）預測，到2030年中國個人消費規模將達到65.3萬億元，其中超66%的增長來自於包括三線及以下城市、縣鄉市場在內的下沉市場。
縣域經濟發展體現中國特色，將有望成為新的增長點。2011至2020年中國縣域經濟總量增至約39萬億元，佔GDP比重約38.6%。2021年中國城鎮常住人口約9.14億人，縣城及縣級市城區人口佔全國城鎮常住人口的近30%。可見，中國的縣域經濟發展潛力巨大，從兩個層面加以理解：
（1）縣域經濟發展潛力巨大，是新型城鎮化的重要支撐點和增長點。國家重大區域戰略與縣域發展並不矛盾，縣域經濟具有「壓艙石」作用。縣域人口規模大，縱深空間大，區域布局和城市群發展將加快促進資源協同、產業協作和要素流動，進一步激活縣域投資和消費增長空間；
（2）縣域發展模式具有很強的地域性，比較優勢突出。縣域發展特色需要「百花齊放」，發揮比較優勢承接產業鏈轉移的機會。研究顯示，2022年54個「千億縣」的GDP規模全國佔比7.1%；「千億縣」一般公共預算收入均值達到108億元。
五方面實現高質量發展
中國實現新型城鎮化高質量發展，亟待從五個方面破題：
第一，促進城市群與都市圈融合發展，構建城市化新格局。中國城市格局基本成型，未來一方面需要着重從產業鏈網絡、行業分布、上下游分工以及投資支持上下功夫，將城市化融入「雙循環」新發展格局，另一方面加大城市公共服務建設，構建具有約束力的地方財政預算和公共投資機制，促進城市人口自由流動，增強要素資源配置能力，提升城市經濟的貢獻度。
第二，加快全國統一大市場建設，促進國內大循環。當前需要進一步調整城鄉戶籍政策，降低落戶門檻，破除制約城市人口流動、就業入學的政策障礙；擴大縣域集成改革試點，統籌推進縣域區劃優化和資源整合，考慮合併小縣區，緩解財政支出壓力，實現公共服務資源跨地區共享、共用；加快統一大市場建設，加強城鄉融合機制建設，構建人才、資金和產業更加集聚的城市空間格局。
第三，加大產業鏈轉移，促進中高、低端產業梯度發展。加快培育中高端產業，建強核心城市群科技創新高地，重點發展智能製造、芯片半導體、新能源汽車等前沿產業；加強非省會城市區域協同，加大產業鏈有效轉移和有序承接，形成縣域產業競爭優勢；確保適度合理的地方專項投資規模，推進縣域地方債務和隱性債務合併監管，有序化解縣域債務風險，保持地方債務穩定可持續。
第四，深化地方國企改革，促進地方金融機構提質增效。地方國有企業和融資平台是支撐地方經濟發展的重要力量，着手推進存量優化、增量發展，激活睡眠資產價值；規範地方融資平台管理，穩步化解地方隱性債務風險，推進縣域平台市場化改革；加大地方金融機構改革，通過合併重組、股權治理和統一監管，回歸主業，提升資源配置效能，在新型城鎮化建設中發揮主力作用。
第五，大力培育縣域市場，激發城鄉融合新的增長動能。構建公共投資、民間投資和私人投資競相成長的縣域投資體系，提升縣域投資效率；加大扶持縣域消費市場發展，完善縣域電商物流網絡，將縣域打造成為連接城市與農村物流、資金流和人口流動的重要樞紐；加強縣域農產品市場建設，引導和支持縣域消費新模式新業態發展，增強縣域消費活力，滿足居民美好生活需要。
（本文謹代表個人觀點）
