《基本法》落實十五年的總結/香港城市大學法律學院 朱國斌
十五年前的七月一日，香港回歸祖國。十五年轉瞬即逝，它在人類歷史長河和社會發展與變遷軌跡中只在俯仰之間；在香港的歷史與未來交匯之際，這不短的十五年光陰見證了探索並踐行「一國兩制」這一新型憲政秩序的風雨歷程與晝夜不捨。回歸十五年的歷史證明：今日香港的經濟繁榮、民主發展與社會進步，離不開作為實踐「一國兩制」的法律基礎的《香港基本法》（以下簡稱《基本法》）。或者說，《基本法》是「一國兩制」這一史無前例的偉大構想得以在香港成功實踐的保障書。其關鍵作用無可替代，其重要意義不言而喻。
《基本法》保證在「香港特別行政區不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度與生活方式，五十年不變」（第5條）。這是香港自由經濟體保持繁榮昌盛的先決條件。在《基本法》的保障下，香港能夠繼續保持國際金融、貿易和航運中心的地位，並持續獲得國際認可。截至今年，香港已連續18年被評為全球最自由經濟體；世界銀行對183個經濟體的營商環境最新排名中，香港排名第二；瑞士洛桑國際管理學院剛剛公布的《2012年世界競爭力年報》中，香港連續第二年以滿分100分的成績榮登全球最具競爭力經濟體榜首；同樣由世界銀行的最新調查顯示，以物流績效指數（LPI）來衡量，香港物流排名從2010年的全球第13，一舉躍升至今年的全球第2，僅次於新加坡。
政治改革民主發展路標
經濟持續繁榮發展，民主政治亦需不斷改革進步，走向自由民主社會。為落實民主的步伐，在《基本法》的保障下，香港社會進行了諸多有益的探索與改革。與回歸前沿襲自英國殖民主義的寡頭政治體系（總督制）不同，今日香港民主制度進步的憲制性依據首先源自《基本法》賦予香港特別行政區的高度自治權，這既是「一國兩制」的體現，又是實現「港人治港」的應有之義。《基本法》規定：「全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權」（第2條）；之後，還就「雙普選」作出如下規定：行政長官和立法會的產生辦法將根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，「最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標」（第45條）和「最終達至全部議員由普選產生的目標」（第68條）。為真正落實「港人治港」、高度自治這一憲政原則，理順行政、立法和司法三機關之關係和完善其行政與立法機關之產生辦法，十屆全國人大第三十一次會議審議並全票通過了關於2012年兩個選舉的產生辦法等決定。這一憲法性文件明確提出香港民主政治發展必須遵循「依據基本法，循序漸進、均衡參與」的原則，並作如下安排：「2017年香港特別行政區第五任行政長官的選舉可以實行由普選產生的辦法；在行政長官由普選產生以後，香港特別行政區立法會的選舉可以實行全部議員由普選產生的辦法」。
從歷史和發展眼光看，逐步走向「雙普選」既表明民主發展必須是一個漸進的過程，又是我們不斷追求的目標。正如人大常委會香港基本法委員會委員、清華大學王振民教授所言：「香港的政制發展問題，本質上不是要不要發展民主，而是要不要按照基本法的規定辦事的問題……依據基本法處理政制發展問題是最終實現普選的捷徑。」由此可見《基本法》與香港民主政治發展之間的緊密不分的依存關係。從長遠來看，《基本法》下的民主政治仍有發展空間。
承續發揚法治傳統
不言而喻，要維持經濟制度、社會制度和生活方式不變則要求保持香港原有的法律基本不變。事實表明，香港回歸前原有的法律已經較為完備，基本上能滿足香港的實際情況與其資本主義經濟發展的需要，故《基本法》明確規定：「香港原有法律，即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法，除同本法相抵觸或經香港特別行政區的立法機關做出修改者外，予以保留」（第8條）。1997年2月，全國人大常委會根據《基本法》第160條規定，對香港回歸前的全部法律進行了處理，普通法原則和原來的600多條條例絕大部分得以繼續適用於香港特區。更為重要的是，《基本法》對香港法治傳統的認可、傳承與有力保障，更形成了作為今日香港社會的核心價值之一的法治精神。香港居民和國際社會對香港的法治傳統和法律制度一直充滿信心和信任，這既是香港持續吸引外國投資者目光的根本動因，也是香港人引以為自豪和區別於內地之處。
保障居民權利與自由
回歸後，香港居民享有廣泛而又充分的根本權利和自由。《香港基本法》宣示：「香港特別行政區依法保障香港特別行政區居民和其他人的權利和自由」（第4條），而其第三章更是詳細列舉了居民可以享有的各項基本權利和自由，為香港的人權保障提供了直接的、成文的憲法性依據。《基本法》為直接落實這些權利和自由提供的憲政性的保障是一種最高層次的、根本性的保障；可以說，《基本法》鞏固和發展了人權保障的制度性和法律基礎。十五年來的實踐業已證明這一認識和結論。
以被香港居民視為核心價值的表達自由（言論、新聞、出版、集會、遊行及示威等自由）為例，在弘揚法治的前提下，香港居民不時就包括如政治權利、自由權利、勞工福利、文物古蹟保育、政制發展、教育改革等在內的各種議題以遊行示威、公開論壇等不同的方式表達意見。有資料顯示，2007年公眾集會及遊行有3824宗，警方反對有關申請只有3宗；2008年公眾集會及遊行4287宗，反對有關申請為零宗；2009年公眾集會及遊行4222宗，反對有關申請為零宗。以香港警方為代表的特區政府充分尊重並提供便利措施積極保障居民的自由和權利的行使，有目共睹。以法院為代表的司法機關以法治的名義積極介入對司法覆核案件的處理，主張權利，聲張正義，獲得了居民的高度評價和尊重。以「褻瀆國旗區旗案」、「梁國雄案」為代表的一系列經典案例彰顯了回歸後香港司法機關維護人權的決心與香港優良法治傳統的傳承。今時今日，香港居民享有的權利越來越廣泛，自由度越來越大，自由程度越來越高；而這也是香港賴以成功的不可或缺的因素。
在摩擦中不斷探索發展
與此同時，我們也都注意到，《基本法》框架下的香港政制和法制發展始終在不斷揣摩與探索之中，而以「吳嘉玲案」、「莊豐源案」、人大常委會釋法、近來發生的「外傭案」以及正在發生的「雙非案」等圍繞居港權發生的案件和事例為代表的「基本法論爭」折射出了《基本法》的實施並不總是一帆風順的事實，甚至可能間或發生劇烈的振盪。回眸一瞥，這些都事出有因。
首先，一部九○年通過的《基本法》不可能完全預料到特區未來各種可能發生的情景。其次，起草時立法者希望突出憲政性法律的穩定性，因而對如何面對變遷缺失某些靈活的因應措施，在穩定性與適應性之間從而凸顯了某種張力。第三，《基本法》導入的某些制度和概念如人大釋法來到普通法下的香港出現了「水土不服」現象。實際上，問題中的第158條反映了基本法解釋制度在設計上存在內在（法律條文）的矛盾和衝突，其實質在於兩地法律制度內在的不協調和不匹配。在解決法律衝突時，我們應該看到，《基本法》下的釋法（第158條）和修法制度（第159條）具有混合的（hybrid）特性，它們體現為普通法和大陸法兩種法律理念和制度的交匯點。最後，同樣重要的是，以《基本法》為統率的特區法制也正在這種摩擦、衝突與妥協的動態過程中完成再次自我定位、定型和成長的過程。在這裡，我們可以預見，在未來的歲月裡，實踐《基本法》還可能面臨這樣那樣的具體法律和法律制度問題。在面對法律制度和概念的衝突時，如果我們謹記《基本法》是「活的文件」（living document theory），是「常青樹」（living tree doctrine），那麼我們就有信心面對可能出現的衝突、困境和挑戰，並找到切實的解決辦法，從而發展《基本法》及其法理。
香港回歸十五周年了，這是「一國兩制」、「一國兩法」成功實踐的十五年。處在這一歷史時刻，「一國兩制」偉大構想成功踐行的經驗與成就值得總結，但《基本法》一路走來的磕絆和教訓更需要我們認真反思汲取，以承前啟後、繼往開來。
