「全面管治權」乃中央自始至終權力/□全國港澳研究會理事 鄒平學教授
圖：「中央擁有香港全面管治權」這一提法完全符合我國單一制國家的本質要求和國家治理原則，有充分的法理基礎
□「中央擁有香港全面管治權」這一提法完全符合我國單一制國家的本質要求和國家治理原則，有充分的法理基礎。中央對高度自治權的「監督權力」也有充分的法律依據，根本不是什麼「僭建」的權力。這些提法絲毫不意味?「一國兩制」政策有變化，更不意味?基本法名存實亡。
6月10日，國務院新聞辦公室發表《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書，引起了香港社會和媒體的高度關注。其中白皮書在闡明特別行政區制度在香港的確立時，鮮明地指出：「中央擁有對香港特別行政區的全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括授權香港特別行政區依法實行高度自治。對於香港特別行政區的高度自治權，中央具有監督權力。」這一論斷引起了香港社會一些人士的非議，有人聲稱「全面管治權」、「監督權力」是新概念；有人擔心，「全面管治權」意味?高度自治權變調了、被代替了；有人指責，中央的「監督權力」沒有法律基礎，是「僭建」的權力；有人聳人聽聞地表示這些個新提法「與基本法中高度自治、『港人治港』的原則相違背，基本法已名存實亡」。事實真的如此嗎？這裡很有必要予以回應，以正視聽。
一、「中央擁有香港全面管治權」有無可辯駁的法理基礎
中央的管治權實質是主權引申出的管治權或者說治權。中國自古以來就擁有對香港的主權，制定香港基本法、設立香港特別行政區並決定在特區實行的制度，是中國政府恢復對香港行使主權的必然結果。恢復行使主權有多種形式，其中就包括行使管治權。設計香港特別行政區制度的基本內容，無論是規定中央與香港特區的關係、規定香港特區的法律地位，還是規定中央對香港特區的權力以及授予香港特區多大範圍的高度自治權，都必須遵循堅持一個國家、維護國家主權和領土完整這一最高原則，都是以國家主權歸屬於中央、中央擁有對香港的全面管治權這一根本的政治現實為前提和基礎。在這裡，管治權前面有沒有「全面」二字並不重要，有或沒有並不意味?有本質區別，加上「全面」二字也絕不意味「一國兩制」政策有任何變化。
眾所周知，主權是不可分割的，所以不能把主權理解為部分主權。中央基於不可分割的主權而擁有的管治權當然是全面的，不可能是部分的、殘缺的。中國式單一制國家，中外主流的公法理論都承認，單一制的理論非常強調國家管治權力源於中央、集於中央；單一制的根本原則在於地方沒有主權特性，地方沒有獨立於中央的權力；單一制的制度形態突出強調中央對地方的絕對控制權以及地方權力性質的授權性，單一制下的中央與地方的關係的具體制度內容及其變化發展均單方面取決於中央。所以，在單一制國家裡，任何地方包括特別行政區沒有固有權力，沒有剩餘權力，地方權力都來源於中央授予。
二、來源於中央授權的香港特區高度自治權隸屬於中央的全面管治權
正是基於主權和單一制的國家結構形式，香港基本法在規定中央與特區關係時體現的是主權─授權─自治權的邏輯關係而不是分權關係，具體制度安排則是特別行政區在中央的全面管治和監督下享有經授權的高度自治權。在規定特別行政區法律地位時，基本法強調特別行政區是中國不可分離的部分，是直轄於中央人民政府的一個享有高度自治權的地方行政區域。在規定中央對香港特區的權力時，體現了中央代表國家行使主權而對香港具有最高和全面管治權的特點，把凡屬關係到國家主權、國家整體利益的事務均劃歸中央直接管理或決定。在規定特別行政區的高度自治權時，全面充分地體現了授權法的特點，在不危及國家主權的前提下，只要是有利於特別行政區的繁榮穩定，有利於堅持兩種制度，有利於保障港人治港、高度自治，均盡可能地授予特別行政區行使有關權力。
根據基本法第20條的規定，除了基本法已經授予特區的權力外，如果特區需要，還可以由中央授權。這既說明中央授予香港特別行政區多少權，特別行政區就擁有多少權。也說明，授權本身意味?限權，即特別行政區所享有的高度自治權以基本法明確授予的為限，特區高度自治權的所謂高度，正是以基本法明確的授權為限度。特區被授予的自治權還意味?義務和責任，授予特區多大的自治權是以特區承擔責任的能力、維護中央管治權威和特區制度有效運作為標準的，自治範圍必須與權力主體承擔責任的能力成正比。
三、中央擁有對香港特區高度自治權的監督權力有充分的法律基礎
基本法是授權法，中央和香港特別行政區之間的關係是授權和被授權的關係，這種關係表明，授權者擁有完整的管治權是授權的前提，而且作出授權後，授權者對被授權者必然具有監督權。這是因為，授權意味?權力持有者將自己享有的權力部分或全部授予原本無此權力的主體行使，獲得授權的主體從此可以行使該項權力，但是授權者始終應當保留?對授權行為的撤銷、收回、變動以及監督被授權者行使所授予權力的權能，如果權力授予出去授權者不享有監督的權力，那如何保證被授權者行使的權力不會危害自身的利益？又如何保持對授權行為的撤銷、收回、變動的權能呢？
中央對自治權的監督權力也有充分的憲法和法律依據。我國憲法和基本法對全國人大、全國人大常委會、國家主席、中央人民政府等中央國家機關賦予了重要的監督權責，例如全國人大有權監督憲法的實施，有權行使「應當由最高國家權力機關行使的其他職權」，有權制定修改基本法。根據香港基本法第2條，全國人大授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。則它當然享有對特區行使自治權的監督權責；再比如，全國人大常委會有權解釋憲法、監督憲法的實施，解釋包括基本法在內的國家法律，對香港本地立法審查備案權和原有的法律的審查權、作出有關特區事務的法律問題的決定權，享有決定列入基本法附件三的全國性法律的權力並監督全國性法律實施的權力等等；根據香港基本法第20條的規定，香港特別行政區可享有全國人大、全國人大常委會或中央人民政府授予的其他權力。顯然，有關中央國家機關必然享有監督這些授予權力如何行使的權力。
必須看到，在管治香港特區問題上，中央行使好憲法基本法規定的全面管治權和特區行使好中央授予的自治權很重要，與此同時，中央行使好對特區高度自治權的監督權力同樣非常重要，甚至可以說，中央的全面管治權本身就包含監督的權力，行使好全面管治權離不開行使監督權力。中央對特區高度自治權的監督權力是中央享有對香港的全面管治權的邏輯必然，是貫徹落實中央對香港實行的各項方針政策的重要前提，是維護國家主權、安全、發展利益，保持香港長期繁榮穩定的重要基礎。
四、不能把中央的權力和特區的高度自治權對立起來
中央的全面管治權、監督權與特區的高度自治權既不可等量齊觀，也不能對立起來。無論是中央權力還是特區的自治權力，它們的共同目的都是維護國家的統一和領土完整，保持香港的繁榮穩定；無論是中央直接行使管治權、還是授權特區行使自治權以及對自治權行使監督權力，都必須依法行使，遵循法治原則。中央的全面管治權、監督權是中央的固有權，特區的高度自治權源於單一制的主權國家內部中央對地方的特殊授權，派生於中央權力，接受中央權力的監督和制約，不是固有權；特區的高度自治權僅限於特區範圍，而中央管治權則及於包括特區在內的全中國範圍；特區高度自治權不是完全自治權，更不是自決權。所以，特區的高度自治權必須承認和維護中央擁有主權及全面管治權這個根本前提和基礎，特區的高度自治權是中央權力授予下的自治權，是中央權力保障下的自治權，也是中央權力監督下的自治權，即便是特區自治範圍內的事務，特區的自治權也不是無限度的。
綜上所述，「中央擁有香港全面管治權」這一提法完全符合我國單一制國家的本質要求和國家治理原則，有充分的法理基礎。中央對高度自治權的「監督權力」也有充分的法律依據，根本不是什麼「僭建」的權力。白皮書在中央擁有的管治權前面加上「全面」二字，明確中央對特區自治權的監督權，都不是什麼新概念和新提法，而是對一以貫之的「一國兩制」政策精神實質的精闢總結，是對基本法有關特別行政區制度核心內容的高度概括，是對「一國兩制」下的中央和特區權力關係應有之義的明確、強調和重申。這也正是針對香港社會一些人沒有正確認識中央管治權和高度自治權之間的關係所作出的十分必要的重申和強調，這絲毫不意味?「一國兩制」政策有變化，更不意味?基本法名存實亡。
作者同時為深圳大學港澳基本法研究中心常務副主任
