基本法是特區制度法律載體\□深圳大學港澳基本法研究中心常務副主任\教授\鄒平學
香港基本法頒布25年，實施也近18年。隨?實踐不斷豐富，對香港基本法是什麼這個問題，不同的人有不同的解讀，其中正確的解讀包括：基本法是「一國兩制」方針政策的法律化、制度化；基本法是一部全國性法律；基本法是一部授權法；基本法是特別行政區的憲制性法律文件；基本法是落實中英聯合聲明的國內法；基本法是規定特別行政區制度的法律。這些解讀，說明基本法可以從不同角度來認識。這些不同視角的認識不是互相排斥，而是相輔相成，反映了基本法博大精深和豐富多彩的實踐內容。
不過，如果要揭示基本法最核心的內容，必須從憲法這個角度來觀察。從我國憲法出發，香港基本法是規定香港特別行政區制度的法律，也可以說，特別行政區制度是基本法的核心內容。基本法的各項規定都是圍繞這個核心展開的。
「一國兩制」不是權宜之計
為什麼說基本法的核心內容是規定特別行政區制度？
首先是憲法依據。1982年憲法第31條規定，「國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。」第62條規定，全國人大的職權之一是「決定特別行政區的設立及其制度」。按照這兩條規定，以法律規定或由全國人大決定的是特別行政區內實行的制度或特別行政區制度。
其次是香港基本法依據。1990年通過的香港基本法序言第三段規定，「根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定中華人民共和國香港特別行政區基本法，規定香港特別行政區實行的制度，以保障國家對香港基本方針政策的實施。」說明制定基本法有兩個目的：一是規定香港特別行政區實行的制度，二是保障國家對香港的基本方針政策的實施。所謂規定在香港特別行政區實施的制度，就是以法律的形式，規定在特別行政區實行的各種制度，包括經濟、社會、文化方面的制度，有關保障居民基本權利的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關的政策。所謂保障國家對香港基本方針政策的實施，就是落實國家對港澳的基本方針，並保證其貫徹實施。
第三是立法法依據。立法法第8條第三項規定：「民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度」只能以法律規定。我國立法法是全國人大2000年制定的國家基本法律，在我國基本法律中第一次使用「特別行政區制度」這個概念，是憲法規定「在特別行政區內實行的制度」及香港基本法規定「香港特別行政區實行的制度」這兩個重要概念的昇華，也從立法術語上確認了基本法的核心內容是規定特別行政區制度這個命題。
通過制定香港基本法，向世人說明「一國兩制」的基本國策不是權宜之計。基本法全面體現了「一國兩制」精神，既是「一國」的法律化，對中國政府恢復在香港行使主權的政治事實加以法律上的認可和保障；也是「兩制」的法律化，確保在「一國」之內，香港可以實行不同的制度。根據基本法，香港得以保持原有的資本主義制度不變；而根據憲法和基本法，內地得以實行社會主義制度。制定基本法也表達了中國政府信守條約，通過國內法貫徹實施國際條約（《中英聯合聲明》）的誠意和決心。與此同時，通過制定基本法，在中國的國家管理制度和治理體系中，創造了一種新型的特別行政區制度，以實現國家對具有特殊歷史和現實原因的個別地區實行有效管轄和治理。
基本法和特別行政區制度的關係是規範體系和制度形態的關係，基本法的各項規定，就像一粒一粒的葡萄，而特別行政區制度，則是串聯起這些葡萄的葡萄藤。全面準確地把握基本法的各項規定和科學內涵，需要運用普遍聯繫的觀點，具備整體宏觀的視角、系統全面的視野，而要做到這一點，必須從特別行政區制度的角度出發來認識和觀察基本法的各項規定。一方面，基本法是一個系統，它的各個規範有邏輯、有系統地構成的特別行政區制度，是「一國兩制」構想的系統設計。
基本法規範構特區制度
另一方面，特別行政區制度又是國家管理制度和治理體系的有機組成部分，與國家管理制度和治理體系的其他重要部分存在密切聯繫，它與有的制度（如國體制度、主權制度）存在決定與被決定的關係，與有的制度（如人大制度、單一制國家結構形式制度）存在上下位階關係和權力派生關係，與有的制度（如行政區劃制度、民族區域自治制度）存在相互配合、相互補充的關係。
總之，特別行政區制度能夠把基本法的各項規定有機地聯繫在一起，並將之置於國家管理制度和治理體系的大格局、大框架之中，這將使得我們對基本法的認識「既見樹木，又見森林」。同時，也有助於我們看到，從「一國兩制」方針政策到基本法，實現了從政策到法律的轉化，這個轉化是通過創設特別行政區制度來實現的，特別行政區制度是「一國兩制」方針政策的法律表現形式，也是我國管理制度和國家治理體系的創新性制度設計。
