文／劉兆佳
在起草基本法的過程中，行政立法關係被視為特區政治體制中的首要問題。香港的政治體制是「行政主導」的體制，而在「行政主導」下，基本法規定的行政機關與立法機關的關係是「既相互制衡、又相互配合，而又以配合為主」的良性互動關係。基本法的相關法律條文的目的就是要體現這種良性互動關係。
已故的內地基本法權威蕭蔚雲教授曾經指出，行政立法的互相制衡關係在基本法中主要體現在四個方面：1.行政長官對立法會有解散權；2.立法會有使行政長官辭職的權；3.特區政府對立法會負責；以及4.立法會有權彈劾行政長官。而互相配合則主要體現在行政會議中有來自立法會的議員，但更重要的是對行政機關和立法機關的政治要求和期許。
「制衡」「配合」是對立統一關係
我個人認為，基本法期望行政機關和立法機關互相尊重、信任、坦誠、包容、體諒、實事求是和理性務實，能夠從維護國家和香港的整體和長遠利益出發各司其職、慎重與負責任地行使權力和互動合作。同樣重要的，是它們有着共同的奮鬥目標。
基本法所規定的行政立法關係，是在「一國兩制」下香港的獨特民主制度的本質和核心，是為了確保「一國兩制」行穩致遠、保持香港繁榮穩定和維護國家主權與安全而設計。香港的行政立法關係中的「制衡」和「配合」是一種「辯證」或者「對立統一」關係。基本法規定的行政立法關係不同於回歸前港英政府管治時期的着重「配合」的關係，當中「立法局」則是行政機關的延伸。它也不同於西方的着重「制衡」的關係，主要原因是西方人對政府缺乏信任。所以，香港的模式可以說是非常獨特，體現出「香港式民主」，所以難以參考其他國家和地區的經驗。因此，要拿捏好、兼顧好、平衡好和落實好這種辯證關係並不容易，需要從實踐中不斷累積和總結經驗和教訓。除了從政者外，市民大眾也需要明白這種辯證關係的真諦，否則很容易把行政立法的一些矛盾誇大對待或者把立法會對政府的大力支持當作立法會不履行「制衡」職能。在推行公民教育時，必須講清講透香港的行政立法關係的獨特性和必要性。
總的來說，基本要求是行政機關和立法機關都要從國家和香港的大局和根本利益出發，以高度政治智慧與技巧滿足基本法對行政立法關係的要求，特別要着重提升香港的治理水平、促進國家和香港的發展和提高社會各界對政府、立法會和「愛國者治港」的信任和支持。從另一個角度看，香港的行政立法關係如果能夠實現基本法的規定和要求，讓香港達至良政善治和長治久安，則香港的實踐經驗對其他地方的行政立法關係會有一定的參考價值和對政治學理論建設作出一定的貢獻。
然而，所有研究政治的學者都知道，無論憲制安排如何周全，憲法所希望見到的情況卻不一定能夠實現，主要還是要看憲法在何種政治環境和氛圍中運作，而負責落實那部憲法的政治人物和從政人員又是否尊重和堅守憲制安排。令人惋惜的是，香港回歸後直到四年前，香港的行政立法關係不但沒有實現基本法的立法原意，甚至是背道而馳。實際情況是，由於反中亂港分子的各種違法的破壞和鬥爭以及濫用立法會權力和議事規則，立法會無法正常運作，行政立法長期處於對立鬥爭狀態，「行政主導」只是鏡花水月，而有效管治更無從說起。
顯然，基本法的起草者並沒有預計到因為政治因素的干擾，行政立法的良性互動關係沒有按照基本法的立法原意而實現，而2019年爆發的嚴重暴亂讓中央和香港各界意識到如果香港的政治格局和生態不進行重塑，則行政立法關係便不能走向良性互動。為了重塑香港的政治局面，中央果斷出手，從根本上改革了香港的立法會選舉制度，將反中亂港分子從香港的管治架構中驅逐出去，讓愛國力量得以全面掌控立法會，從而讓「愛國者治港」原則得以全面落實。無論從理論角度或者實際角度看，行政立法的良性互動的前提是「愛國者治港」、愛國力量和衷共濟，而行政機關和立法機關則各自依照基本法所賦予的權力和職能進行分工合作，互相促進，提升香港的治理水平和效能，為香港的發展奠定有利和牢固的基礎。
2021年，體現了「愛國者治港」的新一屆立法會產生，基本法對行政立法關係的立法原意得以在基本上實現。過去四年，行政立法關係出現根本性的改變。行政立法相互信任、彼此尊重、通力合作。立法會的運作暢順，工作效率大幅提高，連帶政府也可以較有效施政。根據立法會主席梁君彥的介紹，今屆立法會通過的政府法案共124條和議員法案共6條，將合共多達130條，較上屆多出超過60%，更成功為延擱20多年的基本法第23條完成本地立法。
為良政善治更好發揮作用
在立法會的配合下，特區政府得以積極有為地推行各種經濟發展和民生政策、推進香港與內地的經貿與科技合作和推展香港與國家在發展戰略上的合作，並擺脫過去那套已經不合時宜的「小政府、大市場」的治理思想的羈絆。「行政主導」原則在良好的行政立法關係中也得以基本上實現。
未來，香港要面對嚴峻的國際經濟和政治形勢和香港內部各種嚴重的經濟和民生問題的挑戰，行政機關和立法機關在「既互相制衡、又互相配合、而又以配合為主」上將要展示新的作為和新的風貌。
2023年12月22日，中央港澳工作辦公室、國務院港澳事務辦公室主任夏寶龍對新時期香港的行政立法關係更作出明確指示：「立法會議員是管治團隊的重要組成部分，不是『局外人』，應認清新形勢新任務新要求，加強自我管理、自我監督、自我完善，積極擔當作為，深入聽取市民意見，與特別行政區政府良性互動，不斷提高參政議政水平，為香港良政善治更好發揮作用。」
我期待今年年底新一屆立法會產生後，香港的行政立法關係、香港的有效管治和香港未來發展會在過去四年行政立法良性互動的基礎上踏上新台階，尤其在通過參與「十五五」規劃對接國家發展戰略、以北部都會區建設為抓手融入國家發展大局、以經濟發展為基礎推動民生的改善以及聯手應對複雜嚴峻的國際形勢等事務之上。
（本文為作者在特區政府舉辦的「行政立法同心治港創未來」研討會上的發言）
（作者為香港中文大學社會學榮休講座教授、全國港澳研究會顧問）
（來源：大公報A14：評論 2025/10/17）
